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国资委分配局局长熊志军曾对记者说：“国有企业现在受夹板气！……央企不挣钱，被批效益不好；挣钱了，又说不顾社会效益。”他认为如果将国有企业定位于经济组织，国有企业进入利润较高的房地产行业，无可厚非；如果将国有企业定位于社会公共服务组织，那么应该给予相应的支持。由此可见，国资委的官员对国有企业的定位都不甚清楚。在国家对国有企业的定位存在不确定的情况下，怎么能让执行层面的官员做正确的事呢？
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再如国资委副主任邵宁在回应记者有关“央企都退出房地产市场”的提问时表示，如果不能解决供给和需求的问题，房价不会有太大的变化。也就是说，不要奢望78家央企退出房地产行业，使房价大幅下降。这话讲得很对，但与说话者无关，房价降与不降是住房与建设部的事。老百姓不会因为房价高而去抱怨国资委。老百姓关心的是：国有企业为什么要搞房地产？没有人能给出正确的答案。我认为78家央企退出房地产领域只是表明了一种态度，说明国资委对国有企业管理体制改革有了一个良好的认识。如果从国有企业的定位来讲，不仅仅是要78家央企退出房地产市场，而是以房地产为主业的16家央企应该统统退出才对。退出的资本金怎么办？目前，转持全民社保基金是最好的选择。大量的改革实践也充分证明：在竞争性领域，国有企业的效率明显低于民营企业，这已被新中国成立以来国有企业为主的计划经济模式所证明。退一步讲，部分央企对房地产业有感情，国有企业进入保障性住房领域难道不是最好的选择吗？这样的定位不是更符合民意吗？当然，国资委没有这样的权力，国资委的官员更没有这样的权力。国有企业管理体制的改革需要更高的决策层用更大的智慧和魄力去解决。目前，不是时机不成熟，不是是非不清楚，而是想做不想做，愿做不愿做的问题。
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从以上国有企业改革与国有企业管理体制改革的区别说起，不能不联想到近几年舆论热议的“国进民退”现象。到底是支持“国进民退”还是支持“国退民进”，作为一种民间议论，我认为都无可厚非，站在不同的角度会就同一个问题得出完全不同的结论。但我们一些官员的解释难以做到以理服人。2010年全国政协会议期间，一位发言人面对记者提问有关“国进民退”现象时说：“2009年工业增加值：私企增长18.7%，国企只增长6.9%；总资产：私企增长20.1%，国企只增长0.8%；从业人数：私企增长5.3%，国企只增长0.8%；主业收入：私企增长18.7%，国企下降了0.2%；总利润：私企增长17.4%，国企下降4.5%。”由此该发言人认为这些“可靠的”数据不支持“国进民退”。
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这些数据言之确凿，颇显官员自负，但其回答显然牛头不对马嘴，甚至连什么叫“国进民退”的概念都没搞清楚。如此下去，国有企业管理体制改革如何能准确定位？但其回答却证明：民营企业不仅效率比国有企业高，而且解决就业的人数也比国有企业多，对国家的贡献比国有企业大。因此，现在是国家尽快厘清国有企业改革思路的时候了。现在不做，更待何时?!
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值得欣慰的是，2010年年底，集新定位、新思路、新领导、新气象于一身的中国国新控股有限责任公司成立，不仅为目前我国国有企业改革和国有企业管理体制的改革指明了方向和目标，而且不容置疑地成为国有企业体制改革创新的开端。
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产权的逻辑 第五章 超越国企改革深水区
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国企改革的终极目标是什么？我认为可以表述为定位准确、产权清晰、公益为主、部分垄断，并彻底退出竞争性领域。国企改革的核心问题不是私有化，不是去行政化，而是明确产权、分类管理，根据不同领域进行不同的改革尝试。此外，国资委是国务院委托的对国有资产进行监督与管理的特设机构，在产权所有人缺位的情况下，代表国家对国有企业的生产经营与改革进行管理和指导，因此还应进一步厘清国资委的作用。国有企业改革和民营企业发展确实有很多问题，大有研究和讨论的必要。进入改革的深水区，目前亟须进一步厘清思路，从顶层设计入手，未雨绸缪。
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产权的逻辑 国企改革的终极目标是什么？
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国企改革是目前中国经济体制改革和政治体制改革不可回避的重要问题之一。国企改革的终极目标是什么？我认为可以表述为定位准确、产权清晰、公益为主、部分垄断，并彻底退出竞争性领域。
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定位准确，就是要回答为什么要办国有企业。不容否认，国有企业已是客观存在，不存在今后要不要办国有企业的问题，而是如何办好和如何退出的问题。因此，在国有企业的定位问题上，一定要消除三大误区。一是国企改革的目标是私有化，把国有企业的资产通过变卖、转让和股份制改造变为所谓的私有制企业，这与苏联的私有化证券改造无异，不仅会造成国有资产大量流失，而且与社会主义生产资料公有制相违背。这种做法无法向全国人民交代，也不符合建立社会主义市场经济的目标。二是国企改革的目标是市场化。所谓市场化，是指对绝大部分国有独资或国有控股的大企业集团实行股份制改造，使它们成为自主经营、自负盈亏、有效治理的现代公司。这种市场化改革模式，虽然基本上与中共十五大、十五届四中全会关于国有企业改革的表述一致，但没有提出明确的分类管理思路，会进入国有企业改革的阶段性误区。该表述用在竞争性领域无懈可击，即使付出一定代价也是值得的。如果在公益性或部分自然垄断性领域推行市场化改革则存在较大的不确定性。因为公益性领域与市场化是不兼容的，而部分自然垄断领域的国有资产的资本取之不竭、用之不尽，存在无限增值性，所以在这些领域只能实行单一的国有独资体制。在任何时间、地点向任何人的无偿赠予和有偿交易都是非法的、不合理的。三是国企改革的目标是去行政化。在中国目前的经济体制与政治体制框架中，国企改革的去行政化纯粹是一个伪命题。国企的国有资产属于全国人民，这一点谁也不能否认，也无权否认。国有企业的资产无法量化，也不能量化到个人，中国的宪法明确规定，国有企业资产是由人民民主专政的社会主义国家性质决定的。在没有建立国民权益基金之前，国有企业的资产是全国人民委托国务院管理的，国资委作为国务院的直属特设机构，行使对国有企业资产的监督权和管理权。试问在这种情况下，国企改革的目标怎么能够是去行政化呢？
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对于国有企业改革而言，当务之急是建立国民权益基金。国有资产流失在国企改革一开始就存在，至今仍未解决，也是研究国有企业改革的专家、学者们争论不休的大问题。对此，我特别推崇经济学家陈志武的建议和意见，即通过建立国民权益基金的做法进行管理，真正实现产权到民的终极目标。具体做法是，首先将国有企业的资产和国有股权注入32个国民权益基金，其中一个是全国性的国民权益基金，把现有的央企资产及中央部委所属的国企股权全部注入其中。然后，把国民权益基金的股份分摊到全体公民身上，这样产权可以落实到自然人，但不能私分，以实现真正的全民所有制。另外，31个省市分别成立各省市的国民权益基金，把各省市的国有资产全部注入其中。此后凡涉及国有企业的资产交易，均需通过国民权益基金，即出资人来实现。这样就解决了原来的全民所有制产权没有到位的问题，由虚转实，真正做到了产权清晰，而全国人民则可以理所当然地分享国有资产的经营红利。
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公益为主和部分垄断，是因为在公益性领域和部分自然垄断领域的国有企业涉及国计民生，必须得到保障，负有重要的社会责任和国家使命，不存在股东利润的最大化，只存在社会效益的最大化和最优化。所以这类国有企业即使不赚钱、不赢利，也是国民权益基金必须存在和加强的领域。这样的管理思路和机构设置也可称为次优选择。
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当然，新建立的国民权益基金怎么运转、管理机构设置及归属需要专门研究。现在的国资委可由原来国务院的直属特设机构变为国民权益基金管理委员会下属的国有资产监管机构，但不具备出资人的角色。所以，国有企业改革在明确定位、明晰产权以后，实现公益为主、部分垄断和彻底退出竞争性领域的终极目标就不存在任何障碍和问题了。而在竞争性领域，全国人民的国民权益基金又何必与民争利呢？
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该不该把国有资产均分给老百姓？
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国企改革的核心问题是什么？有人认为国企改革的核心问题是私有化，即把国有资产平均分给全国人民。有人认为国企改革的核心问题是去行政化，因为政府不能办企业，政府办企业在各国都被证明是有问题的。还有人认为国资委已成为国企的一个利益集团代言人，是未来市场化改革的最大障碍之一。我认为，以上观点不排除理论上的合理成分，但结合中国国有企业改革的实际情况，考虑到目前中国宪法的基本原则，该观点有失偏颇，不利于指导国企改革。所以，有必要澄清和厘清一些基本问题。
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国企改革的核心问题不是私有化。到目前为止，私有财产神圣不可侵犯之原则并未写进《中华人民共和国宪法》，而社会主义市场经济体制与市场经济体制的最大不同就在于生产资料的公有制。国有企业的资产显然是属于全国人民的。国家只是代表全国人民在行使国有资产的经营权、管理权和监督权。国资委则是国务院授权的国有资产监督管理的特设行政机构。
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按照经济学的产权理论，有人认为全国人民均分国有资产是简单直接的私有化，因而提出了通过资产市场等形式，使其逐渐变成股份公司，建立现代企业制度的想法和建议。用心推敲，这种想法和建议与私有化并无实质的区别。因为股份公司的产权本来是可以落实到自然人的，包括与国内外公司的合资合作等。私有化并无简单与复杂、直接与间接之别，只是产权改革的途径和路径不同而已。
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至今，这方面的改革建议和创新不是没有，只是大多数经济学家还没有进行深入了解，也未得到政府的认可。这就是陈志武教授提出的建立国民权益基金的伟大构想。照此逻辑，既解决了国有企业的产权所有问题，也避开了私有化之嫌。在解决了产权所有的核心问题以后，在此基础上再根据目前国有企业的现状进行分类改革，稳步推进，即可实现国企改革的长期红利。
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稳步推进可分三步走：
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第一步，把国有企业的产权划归国民权益基金（按照陈教授的建议，全国设一个，每个省设一个）。由国民权益基金会作为国有企业资产的出资人，其管理的资产虽可以落实到每个自然人，但不能私分，而每个自然人理当分享国有资产的经营红利。
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第二步，由国民权益基金会代表所有人对全民资产进行分类管理。公益性行业和自然垄断行业的国有企业即使不赢利、不分红，全国人民也不会有意见。而在竞争性行业，国有企业没有存在的必要，也没有必要承担经营风险，可以视目前国有企业的现状逐步退出。退出的原则是不与民争利。
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