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图1 国家控制农村的收益和费用指数（1952—1982年）（本图所用数据和说明见附表1及附表2）
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本部分余下的几个小节，讨论图中第一个制度收益—费用倒挂高峰期如何引起20世纪60年代初期国家农村政策的调整，如何为后来的改革准备了条件。对第二个高峰期的研究，将在下一部分进行。
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图1显示，1957—1961年间决定性的因素是国家收益指数突然大幅度下跌到威胁国家生存的最低需要。国家从1957年开始的提高农业公有化程度的所有努力，引起制度费用的连年快速上升，并且连年快于国家收益指数的增长。1958年国家综合费用指数比上年增长了66.82%，高于收益指数增长（33.02%）33.8%（见附表1，下同）；此后两年，费用指数升到582点（1952＝100）的高位，但由于收益指数还在增长（1959年比上年增长了23.4%），或仅有微小下降（1960年比上年低了9.77%），国家政策决定人仍不打算作任何退却，并发动“批右倾”运动。但再过了一年，1961年国家的农村收益指数突然比上年减少了77.42%，只及1952年水平的70%（同期人口增长了15%，工业总规模增长了近4倍），国家的农村费用指数也被拉到接近1952年的水准。这时，国家才被迫执行农村经济政策的退却。这是一种受国家收益骤然下降的逼迫而进行的政策调整。
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（三）政治失败还是政策退却
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20世纪60年代早期的农村经济政策调整，源于1959—1961年的农业大歉收。事实上，1958年的农业真实增长指数已经比1957年下降了约5%，1959年又比上年下降15.9%，而后1960年降了22%，1961年又降了约51%。[28]在农业中，1959年的谷物生产比上年下降15%，而后两年的谷物生产只及1958年的70%（转引自林毅夫，1990∶17）。由于国家决策的滞后，1959年的农业税、农产品出口和农副产品收购中的暗租都继续上升，因此1959年的国家收益指数仍比上年增长66%。[29]这个反应滞后，导致相当一部分农村人口的口粮低于生存需要，从而约3000万人因饥荒死亡。[30]由于1959—1961年的农业危机是绝对的食物短缺，因此无法通过增发货币而缓解；由于当时国民经济的封闭性，危机也不能利用国际市场调剂来解决；由于当时农业积累占国家收入的份额可观，农村收益大幅度下降势必牵动全局；最后，由于严重的饥荒已经蔓延，经济危机上升为挑战决策人权力和政府合法性的政治危机。[31]
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以上各项，从1961年起一起发生作用，迫使国家在政治失败还是政策退却之间做出选择。经济情况如此危险，国家除了动用一切可能的政策手段动员农民增加生产并实行自救，别无他途。这留下一个重要教训，即国家完全控制社会经济的体制即使对国家本身来说也实在太不安全。
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（四）短期调整的长期影响
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1960年的调整包括了截然不同的两种内容。其一是维系人民公社的制度框架，但做出大幅度的政策修补，例如收缩人民公社的规模并确立生产队为基础的所有制，约束上级行政官僚无偿平调下级和农民财产（批判“共产风”），解散公共食堂，改善工分制和生产队的内部管理。其二是承认农民家庭经营在集体经济中的地位（自留地、自留畜和家庭副业），开放城乡自由市场，允许包产到户甚至分田单干。这两组长期方向完全不同的调整政策，表明国家不得不在农村经济政策上全面退却。但是，国家在收益曲线突然大幅度下降的压力下做出的退却是短暂的。等到农业总产出恢复到原来水平（1964—1965），许多见效的政策都被当作权宜之计而弃之不用。短期的总收益下滑并没有根本动摇原有制度安排的保护结构，人民公社作为国家控制的农村经济组织在制度上仍然得以保留和延续。[32]国家从1962年起控制农村经济系统的收益指数恢复上升，其费用指数虽然也上升，但基本保持了同步的趋势直到20世纪70年代初。危机化解了，政策退步就结束了，虽然调整后的农业总要素生产率最高也只达到1952年水平的87.8%（见文贯中的计算，1989）。
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但是20世纪60年代的短期政策调整也留下某些长期影响。从制度的角度看，承认家庭副业的合法地位和确立生产队为基础的体制，是其中最重要的两点。前一点是防止大饥荒重演的安全阀门，后一点则是农民反对“共产风”与国家保留人民公社制度框架之间的调和物。[33]谁也不曾料到，在这两个支点上，农民增强了对集体的谈判地位，集体则增强了对国家的谈判地位，从而为改革集体公有制准备了条件。
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（五）喊叫、退出和怠工
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农民对人民公社经济并无创制权，因此对集体经济体制的进一步变迁也就没有制度化的谈判地位。随着农民财产权最后被否定，城乡隔绝的户籍制、粮票制以及公社内的口粮工分制，都一起完备起来（邱继成，1988）。农民不但不能携带自己入社的土地和耕畜退社，甚至他自身都不能退出此种体制。用A·赫希曼（1970）提供的术语来刻画，公社制下的农民既没有“退出权”（exit right），也无权自由“叫喊”（make voice）；只是他们留在体制内并不因为对集体的忠诚，而是因为别无选择。
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但是农民仍然可以表达他们对公社体制的不满意。一个常见的合法形式，是减少他们投入集体生产的劳动数量；或者更普遍的，降低劳动质量，或者其他种种人为增加集体劳动的监督费用。众所周知，在集体劳动中，任何一个成员的机会主义态度都对其他成员具有传染性。结果，经过一个“懒惰驱逐勤劳”的蔓延过程，集体经济的劳动生产率下降，人均收入水平长期停滞不前。[34]最后，当一部分社员的如斯科特（1976）所说的“生存权”（subsisted rights）受到威胁时，才迫使国家在听任合法性受损、增加财政救济或者更改体制之间做出抉择。简言之，失去产权的农民既然不能退出也不能投票改变集体体制，就只能采用消极的缩减生产的办法要求国家做出让步。
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（六）部分退出权
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上述机制在整个社会主义农业体制改革中发挥了基本的作用。但是，我们仍然需要仔细了解这一机制起作用的条件。
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如果集体经济的公有化程度高到农民家庭的全部收入都来自集体生产，我们有理由相信，农民甚至连消极劳动的可能性都很小。从逻辑上讲，个别社员减少劳动投入固然可以得到更多的闲暇，但这种闲暇对生存线上的农民却毫无价值。另外，未必有哪个理性的成员会仅仅为了惩罚他偷懒的邻居而甘愿减少自己的劳动投入，从而绝对降低自己和家人的生活水平。因此，更合理的假设似乎是，集体经济的公有化程度越高，其成员的偷懒意愿可能越低，至少劳动的机会主义态度达到一个限度（与生存水平有关）时就会趋于收敛，因为此时劳动者自发的互相监督机制会起作用。
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高度公有化经济的真正要害问题是规模经济的管理问题，因为即使无须对劳动计量和监督，集体经济也面临类似“企业策略”等一大套复杂问题。当一种大规模的生产方式排斥剩余权激励而仅仅服从行政等级刺激时，其管理者很可能把起初并不过于低落的劳动积极性，导向经济不合理的方向，从而产生经济失败。例如1958—1959年间中国的人民公社达到其公有化程度的最高点，公社社员在农业、农田水利和其他基础设施建设以及工业生产中的劳动干劲，被一心听从上级直至中央和中央主席乌托邦空想的公社管理者滥用了（如几千万劳动力被调去大炼钢铁，而不去收割已经成熟的庄稼）。[35]因此我们不妨从劳动者积极性以外的因素去寻找1959年大减产以及其后几年大饥荒的微观原因。[36]总之，按照本文的观点，农民在一个高度集体化经济里，甚至连通过消极劳动对体制行使否决权的可能性都是很微弱的。
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但是，当集体经济的公有化程度降低，特别是引入了农民家庭自留经济之后，农民的上述否决权却显著强化了。第一，农民现在有了自己可以控制的生活来源，他不再完全依赖集体为生；第二，农民对集体制度不满而减少的劳动投入，现在因为可以转投入自己的家庭经营而有了经济意义；第三，农民现在因此可以实行“以偷懒惩罚偷懒”的策略。农民也许仍然不被允许完全退出人民公社，但他可以在体制内部分退出集体劳动。正是这种局部退出权，使农民能够在集体的监督和计量不足以及管理不善的情况下用消极劳动表达不满，并在公有制的体制内通过家庭小经营与大而无当的公有经济竞争。中国农民仍然无愧于“勤劳耐劳”的称号，[37]但现在如何才能让农民好好种公家的地，成为国家的头号经济战略问题。
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这正是20世纪60年代初期政策调整后，农民家庭副业恢复并得到发展后的情形。到1978年止，农民从家庭副业获得的纯收入，已占总纯收入的26.8%，接近1957年的水平。[38]当然，由于1960—1978年间农民家庭经营的平均比重低于1/4，这部分有效劳动对总生产率的正面影响不足以抵消农民在集体生产中无效劳动的负面作用，因而此期间农业总要素生产率总是达不到1957年前的水平。[39]但同期内，凡家庭经营的政策得到确认的时期（1961—1967年和1972—1973年），农业总生产率就上升，反之则下降。[40]总之，引入“局部退出权”的概念，我们可以解释1960年后农业总要素生产率的全部变化。[41]更为重要的，家庭经营指示了集体经济改革的一种可能的方向。这就是把家庭组织作为农业生产的基本单位，完全节约监督费用。这一模式以降低规模经济而换取对劳动激励的增加。如果降低规模经济引起的效益损失，可以被劳动激励增加的部分抵消还有余，那么把集体经济改革成家庭经营的模式就可以提高总生产率。最后，局部退出权帮助我们理解，农民究竟怎样从国家完全控制的集体经济里逐步建立自己的谈判地位。这一点，对以后的产权改革具有决定意义。
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（七）反替代
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上文曾把国家控制的集体经济，模式化为国家用党政等级升迁机制替代剩余权，但对处于正式官僚等级制以下的大队和生产队干部而言，此种替代激励不充分，因而监管供给不足，导致社员在非自愿合作的集体经济中的劳动意愿低下。如果说1962年以前，人民公社升格为全民经济的模糊前景使基层干部多少还留有官位升迁的预期的话[42]，那么强调了人民公社的集体所有权性质并宣布以生产队为基础之后，这种预期就失去其制度基础了。现在的问题是，这批集体经济的实际监管者，是否就甘于既得不到升迁激励，也得不到剩余权的尴尬地位呢？
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观察表明，集体经济的监管者们并不愿因为一点微不足道的“误工补贴”而承担监管剩余生产的巨大责任。他们无法为了增加对自己的激励而改变中央集权的官位等级制[43]，但他们在实际上控制着农村经济剩余的生产和初级分配，因此这批集体监管者就利用这种“剩余控制权”来分享剩余[44]，并以实际剩余的获得量来平衡自己监管努力的实际供给量。这就是说，集体经济的监管者自发地追逐经济剩余权变得不可遏制，他们引起了一种“反替代”机制，即以实际的剩余分享权替代官位等级升迁激励。
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（八）监管者特权
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这种实际的剩余权的一个存在形式是监管者特权，即社队基层干部凭借管理职务获取私人利益。人民公社是一种“政社合一”的体制，因此集体经济的监管者不仅承担着对生产的管理职能，例如派工派活、劳动计量、工分和钱粮柴草分配，而且承担着许多国家管理的公共职能，例如户籍登记、征兵、结婚批准、计划生育、纠纷调解、治安和地方政治。国家难以有效监控这种高度集中的农村基层权力的实际行使，因为信息成本过于高昂；农民难以有效制衡这种权力，因为缺乏独立的经济权利和政治权力的基础。由此，集体经济的基层监管权很容易畸变为监管特权，它使监管者得到物质的和非物质的、实物的和货币的额外好处。这种以腐败形式出现的剩余分享权，来源于对农户、集体福利和国家既得利益的侵占。我们难以度量这种特权的资源占有总量，但从1960—1978年间历次农村政治运动都以清算社队基层干部的经济问题为号召可以看出其普遍化的程度。[45]集体监管者特权是非生产性的，因为它不会增加财富总量。但恰恰是此种特权，即非制度化的剩余权，补充了人民公社体制对其基层监管者的激励不足，因而维系了体制的运行。无论国家和社会如何在道德上谴责这种基层人物“卑微的”特权，它实际上都是人民公社体制的一个不可或缺的组成部分。它表明，用其他机制替代剩余权的制度安排在事实上是行不通的，除非国家拥有无限的财政预算和完全的监控能力。
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这样我们也就同时可以理解，为什么自20世纪60年代中期以后国家更诉诸政治运动和干部整肃来从事农村经济动员。这其实是体制的正激励减弱后，国家不得不转向更多地依靠负激励即惩罚机制来保持人民公社的经济效率。不过，人们也并没有因此发明可以与剩余权效率相媲美的机制。一场接一场的政治运动不仅同样耗费经济资源，而且损耗国家机器的政治合法性、意识形态的说服力和管理者的合理预期。高高在上的中央集权国家终于发现，无论正的还是负的激励，都无法充分换取农村基层监管者的忠诚和效率，除非对基层监管者特权予以眼开眼闭的承认。[46]这里，制度、组织和机制方面的问题，又变成干部个人的道德问题，并引发无穷尽的政治斗争。
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