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产业政策: DARPA模式的兴起
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产业政策是各国促进创新引领型增长的又一类工具。产业政策的合理性有多方面理由的支持，尤其是在航天等固定成本极高而需求极不稳定的产业，有必要对资源和参与者加以协调（见本书第4章）。
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对此，我们可以从美国国防部高等研究计划局（以下简称DARPA）那里吸取经验教训，它是美国国防部里负责军事应用创新的研究机构。该机构的成功历史说明，有效实施的产业政策能够促进而非制约创新。DARPA的创建源于美国在太空竞赛的一场搏斗中输给苏联:1957年10月，苏联发射的斯普特尼克成为进入环绕地球轨道的第一颗人造卫星。这一事件产生了深远的国际影响，凸显了苏联太空项目的进步，令美国公众震惊。时任参议员的林登·约翰逊写道：“看到可能有另一个国家取得超出我们伟大美国的技术优势，真可谓沉重打击。”[14]在短短5个月内，即1958年2月，甚至在美国宇航局成立之前，艾森豪威尔总统就设立了DARPA，作为同苏联开展军事竞赛和太空竞赛的重要工具。
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这个机构至今依然存在，其模式已被各方做了细致研究。[15]在国防和太空探索等领域，从基础研究向应用研究和市场化的转化较为困难。从图14.2能看到，技术进步沿着S形曲线发展。曲线的开端代表某个理念的出现，此时投入的开发努力并不多，因为努力的回报较低。曲线的中部对应起飞阶段：开发努力的回报有所提高，使技术的进展加快。在最后的成熟阶段，开发努力的回报递减，技术的进展随之减速。由于初始阶段需要很大的努力，为引起DARPA的关注和资金投入，必须把未来开发产生的社会收益考虑进来。所以，得到该机构支持的项目有三个特征：介于基础研究和应用研究之间；可以针对某个具体目标部署研究工作；存在协调问题，在没有公共干预时难以开展大规模融资和测试。
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图14.2 颠覆性技术的发展
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资料来源：本书作者。
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DARPA模式尤其值得重视的一点是自上而下方式和自下而上方式的结合。[16]在自上而下方面，美国国防部出资支持项目，挑选项目负责人，并提供3~5年的聘用期。在自下而上方面，来自学术界、私人企业或投资方的项目负责人对项目有全面的解释和管理权，可以在初创企业、大学实验室和大型工业企业之间自由组建合作关系，并在招募合作者方面享有极大的灵活性。
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这一科学发展模式让美国能够在太空竞赛中稳步赶超苏联。虽然在该机构成立的最初几年里，苏联取得了一系列成就：依靠同样雄心勃勃的太空计划，他们在1957年第一个把动物送上太空，在1961年和1963年把第一位男性和第一位女性送上太空，在1966年第一个实现无人登月；但美国人于1969年赢得了最终胜利，首次实现载人登月。
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如今，DARPA的年度预算超过30亿美元，资助的项目超过100个。该机构在若干有高度社会价值的高风险项目的开发中发挥了决定性作用，包括初期名为阿帕网（Arpanet，因为当时DARPA被更名为ARPA）的互联网，及GPS等。德国等其他国家也考虑复制这一产业政策治理模式，设立自己的相应机构。一个建议是成立欧洲的DARPAs，首先是组建法德两国的联合机构，再逐渐扩展到其他欧洲国家。欧洲设立类似机构的主要动力，是在美国从全球收缩的背景下，让欧洲承担更大的防卫责任。另一个动力则来自欧洲面临的重大技术挑战，特别是在能源、环境、数字和医疗等产业。欧洲DARPAs的项目资金将直接来自参与国的政府预算。因为不属于欧盟的预算，这些资金将不受公平回报原则（juste retour，公平回报是指各成员国能“收回资金”，获得不低于其出资的货币回报）的约束，同时避免受困于各成员国的否决权。
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创造性破坏的力量 2.保障型政府的兴起
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防范异质性风险：福利国家的出现和发展
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法国在二战后30年中的经济增长带来了充分就业，而且对许多人来说，其毕生职业是在同一家企业从事同一种工作。在此环境下，社会政策主要是通过社会补贴、教育补贴和家庭补贴扶持低收入者。这种体系源自政府提供的社会安全网制度的长期演变。
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“俾斯麦模式”被广泛视为福利国家的首个榜样，由德国首相奥托·冯·俾斯麦于19世纪末建立，基本设想是让劳动者缴纳保险基金，以帮助他们防范与疾病、工伤事故、衰老和残疾有关的各类风险。在发布此类法律时，德国也出现了第一批工会，俾斯麦希望通过提供保障避免国家走向激进社会主义。[17]或者说，当时的政治领导人在创建福利国家时，一个关键因素是感受到了对自身权力的威胁。
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福利国家兴起的第二个典型案例是英国。1942年，应英国政府要求，经济学家威廉·贝弗里奇（William Beveridge）提交了名为《社会保险及相关服务》（Social Insurance and Allied Services）的报告，为另一种模式奠定了基础，目标是为国民提供保障，无论其是否处于就业状态。[18]该报告是在战争导致的极度困难时期发布的，希望确保任何人都能达到最低生活标准。我们再度看到冲击对推动福利国家兴起的重要作用——这次是战争冲击。
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贝弗里奇报告为实现国家凝聚力的社会福利模式奠定了理论基础，但秉承类似思路的公共政策在20世纪30年代的美国业已出现，以应对大萧条及其造成的广泛失业问题。早在1935年，在罗斯福总统的新政背景下，美国国会通过了《社会保障法案》（Social Security Act），其中既包含保险机制，例如用工薪税支持的养老金体制；又包含福利机制，例如对未成年儿童的家庭补贴，给面临抚养困难的父母提供福利金等。
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二战的冲击也帮助法国建立了真正的福利国家制度，成为新政府的国家重建计划的一部分。为改善经济状况，法国引入了计划控制、国有化和公共干预。在此背景下，1945年10月4日和19日颁布法律，建立了社会保障制度。事实上，推动这一改革的雄心起源于战争时期，全国抵抗委员会（National Council of the Resistance）于1944年制订的计划已列入了国家光复后将实施的改革，包括全面的社会保障计划，以保障全体国民的基本生活。[19]此外，战争让工会掌握了更大的谈判权。作为光复后主要政党之一的法国共产党也调整了政治策略，从反对党变成联合参政党之一。[20]
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现代法国社会保障体制是贝弗里奇模式与俾斯麦模式的混合，在历史上则是植根于保险模式。社会保障体制的建立主要是对战前的社会保险体制的改造，帮助劳动者应对与疾病、衰老、残疾和工伤事故有关的风险，并提供家庭补贴。这一普遍体制适用于全体劳动人口，但也允许保留某些特殊的体制。因此，尽管政府在新体制中扮演主要角色，传统的合作社与工会依旧重要。保障覆盖面逐步扩大，在1960年扩展到农民，1962年纳入医疗专业人士。法国的福利国家模式在变革中一点点借鉴了贝弗里奇模式的元素，既包括福利方面（1956年设立了最低养老金制度，1986年设立了最低保障收入），也涉及筹资方面（例如对所有类型的收入征收的专门用于社会保障资金的特别税）。
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在20世纪80年代的合法性危机后，面对自由市场精神的强势回归，福利国家制度仍能够适应新的宏观经济环境。[21]新的模式出现了，其中最引人注目的是1997年荷兰实施的弹性保障制度，之后被丹麦借鉴（见本书第11章）。不过，荷兰模式与丹麦模式有所不同，前者主要保护最缺乏稳定的工人群体，后者更具有普遍性，并以积极劳动力市场政策作为基础。所以，这一模式似乎更多反映了特定的国情，而不是预先设定的策略。在福利国家构建的每个步骤中，劳动者、管理层与政府机构之间不断达成妥协，形成新的范式。荷兰的例子说明了这些参与方之间进行谈判（社会对话机制）的意义，因为1997年制定的弹性福利和保障法规正是工会与政府之间长达数月磋商的成果。社会对话在福利国家制度构建中的重要性不是20世纪后期或弹性保障制度出现后才有的现象。20世纪30年代，瑞典曾暴力镇压劳工运动。[22]此时在绰号为“牲畜市场”（Kuhhandel）的红绿联盟旗帜下兴起了社会民主主义运动，使国家体面地走出了危机。起初由工人和农民组成的这一联盟尤其主张强化政府的作用，但也赋予民间组织制衡政府权力的责任（见第15章）。
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如今，福利国家历史上最新出现的弹性保障体制似乎是较为合理的工具，既能让创造性破坏变得更为人道，又能鼓励人们继续积极参与劳动力市场。我们已讨论过改进弹性保障效率的几种可能措施，但即使有这些改进，它是否足以保护人们免遭创造性破坏带来的风险？若干理由表明，我们或许还可以做更多事情。首先，个人不断更换岗位、在职业生涯中革新自己的能力有限。例如尤瓦尔·赫拉利在其著作《21世纪的21个教训》中提出，人工智能革命可能导致工作更换频率与技能过时速度加快。[23]他认为，这样的双重加速表明应该给所有人提供最低收入，以满足在某个生命阶段的基本生存需要，而不管人们如何度过这段时光。莫尼克·坎托-斯珀波则在《自由的终结》中提到，大量18~19岁的年轻人既缺乏基本的职业训练，也没有必要的资源去寻找合适的工作，以帮助自己进步，以及在后来转向其他岗位。因此她认为，这部分人群也应该得到充分的物质支持。[24]
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此类理由让部分经济学家同行提出了无条件基本收入的观念。坎托-斯珀波认为该收入“有助于解放个人，使其不仅能实现自身生存，还能帮助其自我定位，以获取相应的资源，例如培训机会、合适的工作岗位以及可以决定人生走向的能力等”。[25]秉持此类观点的人同主张“小政府”的人有不同的人生观与自由观。对后者而言，福利开支是一种奖励懒惰的施舍。但在坎托-斯珀波等人看来，给予人们基本生活支持可以激发其创造力。
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关于无条件基本收入的最优方式，目前已提出了若干建议。其中之一是给所有国民发放全民基本收入，无论穷人或富人，年轻人还是老人。问题在于，这一机制从财政和税收角度看成本可能太高。另一个建议由米尔顿·弗里德曼于1962年首倡，对低于某个收入和资产门槛的人实行负税收。[26]还有一个建议是，给每个年轻国民提供一定数量的“积分点”，可以用来支付教育、住房和职场初期的某些开销。有关全民基本收入是否可行及应该如何实施的讨论仍在进行中，对该措施的合理性的讨论有助于我们思考：有什么最佳方法可以应对创造性破坏和新技术革命的不利后果。
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