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防范宏观经济风险：逆周期政策的作用
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逆周期政策是如何出现的？在很长时间中，占据主导的经济思想是自由放任，相信市场体制的力量总会把经济活动拉回均衡状态。后来，凯恩斯为政府干预和逆周期政策提出了一个理论基础。但如果离开当时的政治和经济背景，我们将难以充分理解他的政策思想。从20世纪20年代开始，凯恩斯观察到英国的失业在快速增加，1922年有近250万人失业，约占劳动力总数的15%。在劳合·乔治（Lloyd George）领导下，自由党提出了公共工程计划和其他解决就业不足的措施。凯恩斯在1929年同休伯特·亨德森（Hubert Henderson）合作发表《劳合·乔治能够做到吗？》（Can Lloyd George Do It?）一文，对此表示支持。他们在文中认为，每当有失业者找到工作时，就会自动创造出更多工作。[27]不过真正改变历史进程的还是美国的大萧条。面对通货紧缩与严重危机，加上自由市场政策的溃败，已不可能再无所作为，坐等价格和经济行为人的调整适应来恢复均衡。从1933年起，美国开始实施新政，这标志着干预主义政府的兴起，并为福利国家制度奠定了基础。
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直至1936年，随着凯恩斯的名著《通论》出版，政府通过宏观经济政策采取的干预行动才获得理论依据。[28]这一划时代著作是有关政府干预思想的决定性突破，其主旨是，当需求不足，尤其是因为失业增加所致时，宏观经济政策（特别是财政政策）的主要目标应该是通过扩大总需求刺激经济活动。理由如下：在公共就业中每增加1元钱的公共支出，会产生多于1元钱的经济活动，因为工人将把增加的工资用于支出，从而扩大对产品和服务的需求。此类政策从20世纪60年代起被广泛采用，也被称为“停停走走政策”（stop-go policies）:意思是当经济活动放缓、失业增加时，采取刺激经济活动的政策（走）;而当面临通胀上升、经常账户恶化时，则采取抑制经济活动的政策（停）。
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到20世纪70—80年代，需求侧政策受到批评，特别是因为在石油冲击时代出现了滞胀现象，即同时发生经济停滞与通货膨胀。
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关键在于，在全球化时代的创新经济体中，通过刺激需求调节经济周期似乎不再那么有效了。开放经济体的公共支出增加会导致进口增加、贸易赤字扩大，而非国内经济活动复苏。爱尔兰国防部长威利·奥迪尔（Willie O’Dea）于2009年对此做了精彩总结：“我们在20世纪70年代后期曾试图用财政刺激手段应对石油冲击，但由此带来的爱尔兰消费者购买力增长很大程度上转化为进口增加，反而使情况更为糟糕。完全没有证据表明，这样的情景不会再度出现……从爱尔兰的角度看，最好的财政刺激是让我们的贸易伙伴国采取刺激行动，那将促进对我们出口产品的需求，且并不花费我们的成本。”[29]
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自20世纪80年代早期以来，发达国家逐渐转向以供给侧为中心的政策来调节经济周期。供给侧政策主要强调提高企业的竞争力，一个目标是让企业在整个商业周期中维持投资水平，否则，被衰退打断的研发投资可能难以补救。
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让我们假设如下场景，获取信贷永远不成问题。如果投资项目从长期看有利可图，企业就总能借到资金，同时短期波动也不会对此产生影响。于是当企业从事研发和创新投资时（而非短期投资），它们就能确信这些投资不会受经济波动左右。相应地，在这个场景下，政府也无须在衰退中加以干预，去扶持企业。
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反过来，如果企业面临信贷约束，它们能从银行借到的金额由当期收入而非未来的利润决定，那么当衰退导致企业当前收入减少时，企业就难以应付流动性冲击，而不得不削减研发支出。这样做会使企业在创新竞争方面自缚手脚。
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假如在开始阶段，企业需要做出决定，是开展一个创新项目，还是一个更为传统的项目。此时，由于预见到经济衰退可能迫使自己退出创新竞争，该企业将放弃创新项目，而选择传统项目。[30]政府该如何扭转这一不利于创新的结果呢？答案在于逆周期的财政与货币政策。逆周期财政政策要求政府在衰退时借入资金，用以扶持面临流动性冲击的创新企业，然后在经济扩张时偿还债务。逆周期货币政策要求中央银行在衰退时下调短期利率，并在必要时采取量化宽松政策，以支持面临流动性冲击的创新企业，让它们不必削减研发开支。[31]到经济扩张期，中央银行则将提高利率，结束量化宽松。总之，某个国家的企业面临的信贷约束越严重，逆周期的宏观经济政策对创新的促进效果就越显著。[32]
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在2008年金融危机中，各国政府试图同时采用供给侧和需求侧的逆周期政策。在供给侧，大多数国家自2009年开始依靠自动稳定器机制来缓解衰退冲击。[33]此外，许多国家在2008—2010年间实施了大规模财政刺激组合计划。
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在需求侧，欧洲国家于2008年12月采取了各种措施来扶持企业，以欧盟的《小企业法案》（Small Business Act）为例，该法案在2008—2011年间为中小企业提供了300亿欧元贷款。各国中央银行从2008年起采取的量化宽松措施是供给侧政策的另一个重要支柱。
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从近期看，哪些国家采取的逆周期政策最为强烈？在财政政策方面，图14.3比较了15个经合组织国家的财政政策的顺周期或逆周期强度。其定义是，财政赤字在经济衰退时增加越多，在经济扩张时减少越多，财政政策的逆周期性质就越强。该图显示，北欧国家（丹麦、瑞典和芬兰）的财政政策的逆周期程度远远超过法国。另外，希腊和意大利的财政政策呈现出明显的顺周期特征，财政赤字在经济繁荣期增加。
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图14.3 1980—2005年财政政策的逆周期强度
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注：数值为正代表逆周期财政政策，数值为负代表顺周期财政政策。
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资料来源：转引自P. Aghion, D. Hémous and E. Kharroubi, “Cyclical Fiscal Policy,Credit Constraints and Industry Growth,”JournalofMonetaryEconomics62（2014）:41 -58，图2。
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有两个因素影响各国财政政策逆周期的强弱。第一个是政府做出的在整个商业周期中维持若干福利支付的承诺，也就是对自动稳定器机制的利用。在这些机制发挥重要作用的国家，人均公共支出水平较高。反过来，推行小政府政策的国家难以给国民提供对宏观经济风险的防护。
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第二个因素是财政纪律，它让较为自律的国家能够在危机时期实施更宏大的刺激计划，也就是逆周期性更强的财政政策。这比较好理解：财政纪律严格的国家更容易在衰退期间从国际市场上借到资金，因为贷款人相信周期反转时会得到如数偿还。
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我们在2008年金融危机中就观察到这一现象。例如，意大利危机前的公共债务已超过GDP的100%，只实施了较小规模的刺激计划，短期内的赤字增加不多，却加重了经济衰退。还有，从2010年开始采取紧缩措施以尽快削减赤字的欧元区国家，也正是危机前债务水平最高的国家，即希腊、意大利、西班牙、比利时和法国。而财政纪律最严明的国家，如德国与荷兰等，则能够延长复苏期。希腊和北欧国家代表着两个极端：希腊在2008年危机前财政纪律松弛，是图14.3中顺周期性质最突出的国家，不得不在周期的最低点削减财政支出。[34]北欧国家则严格遵守财政纪律，在图14.3中表现为最强的逆周期性。
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新冠疫情危机同样证实了财政纪律在应对宏观经济冲击时的重要性。得益于财政盈余的积累，德国的公共债务水平在2019年已回到GDP的60%以下，使得它有充分灵活度实施空前规模的逆周期政策来克服疫情危机的后果：到2020年6月初，德国的财政刺激加债务重组规模达到GDP的24.6%，相比而言，法国仅为12.3%。[35]
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最后，我们要看到银行在逆周期政策中的关键作用。2008年危机后，有种观点认为银行应该遵守比《巴塞尔协议Ⅰ》和《巴塞尔协议Ⅱ》更严格的资本金要求，以预防新的金融危机。这类人士相信，银行资本金同风险加权资产的比率应该大幅提高。但该思路的问题在于，其风险会在衰退时增加。这类资本金要求会鼓励银行在经济扩张期比衰退期更多放款，或者说，为满足监管要求而实施顺周期贷款策略。因此，我们认为，应该对银行实施逆周期资本金要求，即在衰退时期，它们可以维持更低的资本金/资产比率。这种制度能让银行在衰退期给企业提供更多贷款，以帮助稳定经济周期。逆周期资本金规则的思想构成了《巴塞尔协议Ⅲ》的基础，虽然有关的支持理由并非出于增长方面的考虑。[36]
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创造性破坏的力量 [:1704513609]
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创造性破坏的力量 3.结论
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创新主要依靠市场和企业，但也需要政府发挥投资人和保险人的作用。历史上的国际竞争，包括军事、商业和工业等各方面的竞争，推动了有必备财政能力（税收获取能力）的投资型政府的兴起。如果不是普法战争中色当战役的溃败，朱尔·费里或许难以在法国建立起公共教育体制。与之类似，重大经济危机（如1929年大萧条和近期的新冠疫情）与世界大战推动了保障型政府的兴起。为应对大萧条，美国采取新政重振总需求，拉动经济走出衰退。当今时代，各国政府利用强有力的逆周期政策调节宏观经济周期，尤其是财政政策。但是，只有当政府能够在危机以外的时期严格执行财政纪律时，此类政策才可以充分发挥效力。