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法国在二战后30年中的经济增长带来了充分就业，而且对许多人来说，其毕生职业是在同一家企业从事同一种工作。在此环境下，社会政策主要是通过社会补贴、教育补贴和家庭补贴扶持低收入者。这种体系源自政府提供的社会安全网制度的长期演变。
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“俾斯麦模式”被广泛视为福利国家的首个榜样，由德国首相奥托·冯·俾斯麦于19世纪末建立，基本设想是让劳动者缴纳保险基金，以帮助他们防范与疾病、工伤事故、衰老和残疾有关的各类风险。在发布此类法律时，德国也出现了第一批工会，俾斯麦希望通过提供保障避免国家走向激进社会主义。[17]或者说，当时的政治领导人在创建福利国家时，一个关键因素是感受到了对自身权力的威胁。
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福利国家兴起的第二个典型案例是英国。1942年，应英国政府要求，经济学家威廉·贝弗里奇（William Beveridge）提交了名为《社会保险及相关服务》（Social Insurance and Allied Services）的报告，为另一种模式奠定了基础，目标是为国民提供保障，无论其是否处于就业状态。[18]该报告是在战争导致的极度困难时期发布的，希望确保任何人都能达到最低生活标准。我们再度看到冲击对推动福利国家兴起的重要作用——这次是战争冲击。
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贝弗里奇报告为实现国家凝聚力的社会福利模式奠定了理论基础，但秉承类似思路的公共政策在20世纪30年代的美国业已出现，以应对大萧条及其造成的广泛失业问题。早在1935年，在罗斯福总统的新政背景下，美国国会通过了《社会保障法案》（Social Security Act），其中既包含保险机制，例如用工薪税支持的养老金体制；又包含福利机制，例如对未成年儿童的家庭补贴，给面临抚养困难的父母提供福利金等。
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二战的冲击也帮助法国建立了真正的福利国家制度，成为新政府的国家重建计划的一部分。为改善经济状况，法国引入了计划控制、国有化和公共干预。在此背景下，1945年10月4日和19日颁布法律，建立了社会保障制度。事实上，推动这一改革的雄心起源于战争时期，全国抵抗委员会（National Council of the Resistance）于1944年制订的计划已列入了国家光复后将实施的改革，包括全面的社会保障计划，以保障全体国民的基本生活。[19]此外，战争让工会掌握了更大的谈判权。作为光复后主要政党之一的法国共产党也调整了政治策略，从反对党变成联合参政党之一。[20]
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现代法国社会保障体制是贝弗里奇模式与俾斯麦模式的混合，在历史上则是植根于保险模式。社会保障体制的建立主要是对战前的社会保险体制的改造，帮助劳动者应对与疾病、衰老、残疾和工伤事故有关的风险，并提供家庭补贴。这一普遍体制适用于全体劳动人口，但也允许保留某些特殊的体制。因此，尽管政府在新体制中扮演主要角色，传统的合作社与工会依旧重要。保障覆盖面逐步扩大，在1960年扩展到农民，1962年纳入医疗专业人士。法国的福利国家模式在变革中一点点借鉴了贝弗里奇模式的元素，既包括福利方面（1956年设立了最低养老金制度，1986年设立了最低保障收入），也涉及筹资方面（例如对所有类型的收入征收的专门用于社会保障资金的特别税）。
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在20世纪80年代的合法性危机后，面对自由市场精神的强势回归，福利国家制度仍能够适应新的宏观经济环境。[21]新的模式出现了，其中最引人注目的是1997年荷兰实施的弹性保障制度，之后被丹麦借鉴（见本书第11章）。不过，荷兰模式与丹麦模式有所不同，前者主要保护最缺乏稳定的工人群体，后者更具有普遍性，并以积极劳动力市场政策作为基础。所以，这一模式似乎更多反映了特定的国情，而不是预先设定的策略。在福利国家构建的每个步骤中，劳动者、管理层与政府机构之间不断达成妥协，形成新的范式。荷兰的例子说明了这些参与方之间进行谈判（社会对话机制）的意义，因为1997年制定的弹性福利和保障法规正是工会与政府之间长达数月磋商的成果。社会对话在福利国家制度构建中的重要性不是20世纪后期或弹性保障制度出现后才有的现象。20世纪30年代，瑞典曾暴力镇压劳工运动。[22]此时在绰号为“牲畜市场”（Kuhhandel）的红绿联盟旗帜下兴起了社会民主主义运动，使国家体面地走出了危机。起初由工人和农民组成的这一联盟尤其主张强化政府的作用，但也赋予民间组织制衡政府权力的责任（见第15章）。
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如今，福利国家历史上最新出现的弹性保障体制似乎是较为合理的工具，既能让创造性破坏变得更为人道，又能鼓励人们继续积极参与劳动力市场。我们已讨论过改进弹性保障效率的几种可能措施，但即使有这些改进，它是否足以保护人们免遭创造性破坏带来的风险？若干理由表明，我们或许还可以做更多事情。首先，个人不断更换岗位、在职业生涯中革新自己的能力有限。例如尤瓦尔·赫拉利在其著作《21世纪的21个教训》中提出，人工智能革命可能导致工作更换频率与技能过时速度加快。[23]他认为，这样的双重加速表明应该给所有人提供最低收入，以满足在某个生命阶段的基本生存需要，而不管人们如何度过这段时光。莫尼克·坎托-斯珀波则在《自由的终结》中提到，大量18~19岁的年轻人既缺乏基本的职业训练，也没有必要的资源去寻找合适的工作，以帮助自己进步，以及在后来转向其他岗位。因此她认为，这部分人群也应该得到充分的物质支持。[24]
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此类理由让部分经济学家同行提出了无条件基本收入的观念。坎托-斯珀波认为该收入“有助于解放个人，使其不仅能实现自身生存，还能帮助其自我定位，以获取相应的资源，例如培训机会、合适的工作岗位以及可以决定人生走向的能力等”。[25]秉持此类观点的人同主张“小政府”的人有不同的人生观与自由观。对后者而言，福利开支是一种奖励懒惰的施舍。但在坎托-斯珀波等人看来，给予人们基本生活支持可以激发其创造力。
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关于无条件基本收入的最优方式，目前已提出了若干建议。其中之一是给所有国民发放全民基本收入，无论穷人或富人，年轻人还是老人。问题在于，这一机制从财政和税收角度看成本可能太高。另一个建议由米尔顿·弗里德曼于1962年首倡，对低于某个收入和资产门槛的人实行负税收。[26]还有一个建议是，给每个年轻国民提供一定数量的“积分点”，可以用来支付教育、住房和职场初期的某些开销。有关全民基本收入是否可行及应该如何实施的讨论仍在进行中，对该措施的合理性的讨论有助于我们思考：有什么最佳方法可以应对创造性破坏和新技术革命的不利后果。
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防范宏观经济风险：逆周期政策的作用
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逆周期政策是如何出现的？在很长时间中，占据主导的经济思想是自由放任，相信市场体制的力量总会把经济活动拉回均衡状态。后来，凯恩斯为政府干预和逆周期政策提出了一个理论基础。但如果离开当时的政治和经济背景，我们将难以充分理解他的政策思想。从20世纪20年代开始，凯恩斯观察到英国的失业在快速增加，1922年有近250万人失业，约占劳动力总数的15%。在劳合·乔治（Lloyd George）领导下，自由党提出了公共工程计划和其他解决就业不足的措施。凯恩斯在1929年同休伯特·亨德森（Hubert Henderson）合作发表《劳合·乔治能够做到吗？》（Can Lloyd George Do It?）一文，对此表示支持。他们在文中认为，每当有失业者找到工作时，就会自动创造出更多工作。[27]不过真正改变历史进程的还是美国的大萧条。面对通货紧缩与严重危机，加上自由市场政策的溃败，已不可能再无所作为，坐等价格和经济行为人的调整适应来恢复均衡。从1933年起，美国开始实施新政，这标志着干预主义政府的兴起，并为福利国家制度奠定了基础。
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直至1936年，随着凯恩斯的名著《通论》出版，政府通过宏观经济政策采取的干预行动才获得理论依据。[28]这一划时代著作是有关政府干预思想的决定性突破，其主旨是，当需求不足，尤其是因为失业增加所致时，宏观经济政策（特别是财政政策）的主要目标应该是通过扩大总需求刺激经济活动。理由如下：在公共就业中每增加1元钱的公共支出，会产生多于1元钱的经济活动，因为工人将把增加的工资用于支出，从而扩大对产品和服务的需求。此类政策从20世纪60年代起被广泛采用，也被称为“停停走走政策”（stop-go policies）:意思是当经济活动放缓、失业增加时，采取刺激经济活动的政策（走）;而当面临通胀上升、经常账户恶化时，则采取抑制经济活动的政策（停）。
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到20世纪70—80年代，需求侧政策受到批评，特别是因为在石油冲击时代出现了滞胀现象，即同时发生经济停滞与通货膨胀。
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关键在于，在全球化时代的创新经济体中，通过刺激需求调节经济周期似乎不再那么有效了。开放经济体的公共支出增加会导致进口增加、贸易赤字扩大，而非国内经济活动复苏。爱尔兰国防部长威利·奥迪尔（Willie O’Dea）于2009年对此做了精彩总结：“我们在20世纪70年代后期曾试图用财政刺激手段应对石油冲击，但由此带来的爱尔兰消费者购买力增长很大程度上转化为进口增加，反而使情况更为糟糕。完全没有证据表明，这样的情景不会再度出现……从爱尔兰的角度看，最好的财政刺激是让我们的贸易伙伴国采取刺激行动，那将促进对我们出口产品的需求，且并不花费我们的成本。”[29]
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自20世纪80年代早期以来，发达国家逐渐转向以供给侧为中心的政策来调节经济周期。供给侧政策主要强调提高企业的竞争力，一个目标是让企业在整个商业周期中维持投资水平，否则，被衰退打断的研发投资可能难以补救。
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让我们假设如下场景，获取信贷永远不成问题。如果投资项目从长期看有利可图，企业就总能借到资金，同时短期波动也不会对此产生影响。于是当企业从事研发和创新投资时（而非短期投资），它们就能确信这些投资不会受经济波动左右。相应地，在这个场景下，政府也无须在衰退中加以干预，去扶持企业。
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反过来，如果企业面临信贷约束，它们能从银行借到的金额由当期收入而非未来的利润决定，那么当衰退导致企业当前收入减少时，企业就难以应付流动性冲击，而不得不削减研发支出。这样做会使企业在创新竞争方面自缚手脚。
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假如在开始阶段，企业需要做出决定，是开展一个创新项目，还是一个更为传统的项目。此时，由于预见到经济衰退可能迫使自己退出创新竞争，该企业将放弃创新项目，而选择传统项目。[30]政府该如何扭转这一不利于创新的结果呢？答案在于逆周期的财政与货币政策。逆周期财政政策要求政府在衰退时借入资金，用以扶持面临流动性冲击的创新企业，然后在经济扩张时偿还债务。逆周期货币政策要求中央银行在衰退时下调短期利率，并在必要时采取量化宽松政策，以支持面临流动性冲击的创新企业，让它们不必削减研发开支。[31]到经济扩张期，中央银行则将提高利率，结束量化宽松。总之，某个国家的企业面临的信贷约束越严重，逆周期的宏观经济政策对创新的促进效果就越显著。[32]
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在2008年金融危机中，各国政府试图同时采用供给侧和需求侧的逆周期政策。在供给侧，大多数国家自2009年开始依靠自动稳定器机制来缓解衰退冲击。[33]此外，许多国家在2008—2010年间实施了大规模财政刺激组合计划。
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在需求侧，欧洲国家于2008年12月采取了各种措施来扶持企业，以欧盟的《小企业法案》（Small Business Act）为例，该法案在2008—2011年间为中小企业提供了300亿欧元贷款。各国中央银行从2008年起采取的量化宽松措施是供给侧政策的另一个重要支柱。
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从近期看，哪些国家采取的逆周期政策最为强烈？在财政政策方面，图14.3比较了15个经合组织国家的财政政策的顺周期或逆周期强度。其定义是，财政赤字在经济衰退时增加越多，在经济扩张时减少越多，财政政策的逆周期性质就越强。该图显示，北欧国家（丹麦、瑞典和芬兰）的财政政策的逆周期程度远远超过法国。另外，希腊和意大利的财政政策呈现出明显的顺周期特征，财政赤字在经济繁荣期增加。
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图14.3 1980—2005年财政政策的逆周期强度
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注：数值为正代表逆周期财政政策，数值为负代表顺周期财政政策。