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资料来源：转引自P. Aghion, D. Hémous and E. Kharroubi, “Cyclical Fiscal Policy,Credit Constraints and Industry Growth,”JournalofMonetaryEconomics62（2014）:41 -58，图2。
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有两个因素影响各国财政政策逆周期的强弱。第一个是政府做出的在整个商业周期中维持若干福利支付的承诺，也就是对自动稳定器机制的利用。在这些机制发挥重要作用的国家，人均公共支出水平较高。反过来，推行小政府政策的国家难以给国民提供对宏观经济风险的防护。
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第二个因素是财政纪律，它让较为自律的国家能够在危机时期实施更宏大的刺激计划，也就是逆周期性更强的财政政策。这比较好理解：财政纪律严格的国家更容易在衰退期间从国际市场上借到资金，因为贷款人相信周期反转时会得到如数偿还。
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我们在2008年金融危机中就观察到这一现象。例如，意大利危机前的公共债务已超过GDP的100%，只实施了较小规模的刺激计划，短期内的赤字增加不多，却加重了经济衰退。还有，从2010年开始采取紧缩措施以尽快削减赤字的欧元区国家，也正是危机前债务水平最高的国家，即希腊、意大利、西班牙、比利时和法国。而财政纪律最严明的国家，如德国与荷兰等，则能够延长复苏期。希腊和北欧国家代表着两个极端：希腊在2008年危机前财政纪律松弛，是图14.3中顺周期性质最突出的国家，不得不在周期的最低点削减财政支出。[34]北欧国家则严格遵守财政纪律，在图14.3中表现为最强的逆周期性。
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新冠疫情危机同样证实了财政纪律在应对宏观经济冲击时的重要性。得益于财政盈余的积累，德国的公共债务水平在2019年已回到GDP的60%以下，使得它有充分灵活度实施空前规模的逆周期政策来克服疫情危机的后果：到2020年6月初，德国的财政刺激加债务重组规模达到GDP的24.6%，相比而言，法国仅为12.3%。[35]
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最后，我们要看到银行在逆周期政策中的关键作用。2008年危机后，有种观点认为银行应该遵守比《巴塞尔协议Ⅰ》和《巴塞尔协议Ⅱ》更严格的资本金要求，以预防新的金融危机。这类人士相信，银行资本金同风险加权资产的比率应该大幅提高。但该思路的问题在于，其风险会在衰退时增加。这类资本金要求会鼓励银行在经济扩张期比衰退期更多放款，或者说，为满足监管要求而实施顺周期贷款策略。因此，我们认为，应该对银行实施逆周期资本金要求，即在衰退时期，它们可以维持更低的资本金/资产比率。这种制度能让银行在衰退期给企业提供更多贷款，以帮助稳定经济周期。逆周期资本金规则的思想构成了《巴塞尔协议Ⅲ》的基础，虽然有关的支持理由并非出于增长方面的考虑。[36]
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创造性破坏的力量 3.结论
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创新主要依靠市场和企业，但也需要政府发挥投资人和保险人的作用。历史上的国际竞争，包括军事、商业和工业等各方面的竞争，推动了有必备财政能力（税收获取能力）的投资型政府的兴起。如果不是普法战争中色当战役的溃败，朱尔·费里或许难以在法国建立起公共教育体制。与之类似，重大经济危机（如1929年大萧条和近期的新冠疫情）与世界大战推动了保障型政府的兴起。为应对大萧条，美国采取新政重振总需求，拉动经济走出衰退。当今时代，各国政府利用强有力的逆周期政策调节宏观经济周期，尤其是财政政策。但是，只有当政府能够在危机以外的时期严格执行财政纪律时，此类政策才可以充分发挥效力。
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当然，政府作为保险人并非只应对宏观经济冲击，还要缓解异质性风险。所以20世纪上半叶的危机和战争推动了社会保障、公共医疗和家庭补贴的发展，以保证最低收入水平，防范疾病等风险。但从20世纪80年代开始，经济自由化与贸易全球化给发达国家带来了尖锐的新型风险——失业风险。丹麦在20世纪90年代引入弹性保障模式，希望一方面应对经济自由主义和创新带来的挑战，另一方面保护人们免受失业的负面影响。这种模式可以继续改进，包括鼓励终身职业培训，防止人们滑落到贫困线之下。负税收可以成为缓解失业风险的另一种办法，该风险对季节性或临时性员工来说尤为突出。
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在下一章，我们将探讨政府过分强势或无所不在的危险，以及政府失灵和功能不足的问题。我们将重点分析制衡机制和其他预防措施，以减轻行政部门权力滥用的风险。更具体的内容还包括，媒体、工会、非营利组织乃至各种类型的民间社会组织如何能最终保证权力的分立，以及对行政部门的监督。
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[1]Max Weber,“Politics as a Vocation” （1918 -1919）, inTheVocationLectures,ed. David Owen and Tracy B. Strong, trans. Rodney Livingstone（Indianapolis
:Hackett, 2004）,33.
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[2]本书第2章对此进程做了详细阐述。
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[3]Montesquieu,Del’espritdeslois（Geneva: Barrillot & fils, 1748）; Montesquieu,TheSpiritoftheLaws, ed. and trans. Anne M. Cohler, Basia Carolyn Miller, and Harold Samuel Stone（Cambridge: Cambridge University Press, 1989）.
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[4]Timothy Besley and Torsten Persson,“Fragile States and Development Policy,”Journal of the European Economic Association9, no. 3（2011）
:371 -398.
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[5]Timothy Besley,“State Capacity and Economic Development,” Sir Arthur Lewis Distinguished Lecture, University of the West Indies, January 25,2019.
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[6]Arthur Lewis,“The Slowing Down of the Engine of Growth,” Nobel Prize Lecture,December 8,1979.
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[7]J. A. Schumpeter,DieKrisedesSteuerstaats（Austria: Leuschner and Lubensky,1918）. Translated as J. A. Schumpeter,“The Crisis of the Tax State,” in Schumpeter,The Economics and Sociology of Capitalism, ed. Richard Swedberg,99 -140（Princeton: Princeton University Press, 1991）.
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[8]Tim Besley and Torsten Persson,“Taxation and Development,” inHandbookofPublicEconomics, ed. A. J. Auerbach, R. Chetty, M. Feldstein, and E. Saez,vol. 5,51 -110（Amsterdam: Elsevier, 2013）.样本中的国家包括
:阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、智利、哥伦比亚、丹麦、芬兰、爱尔兰、日本、墨西哥、荷兰、新西兰、挪威、瑞典、瑞士、英国和美国。数据来自Brian Mitchell,InternationalHistoricalStatistics, 3 vols. （London: Palgrave Macmillan, 2007）.
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[9]本节的内容基于如下研究: Philippe Aghion, Xavier Jaravel, Torsten Persson,and Dorothée Rouzet,“Education and Military Rivalry,”JournaloftheEuropeanEconomicAssociation17, no. 2（2019）
:376 -412.
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[10]Charles Tilly,The Formation of National States in Western Europe（Princeton
:Princeton University Press, 1975）; Besley and Persson,“Fragile States and Development Policy.”
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[11]拿破仑一世在耶拿战役击败普鲁士，促使普鲁士国王大规模投资学校、大学和基础设施建设，特别是重用了洪堡兄弟。
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[12]Eugen Weber,Peasants into Frenchmen
:The Modernization of Rural France,1870 -1914（Stanford: Stanford University Press, 1976）.
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[13]Aghion, Jaravel, Persson, and Rouzet,“Education and Military Rivalry.”
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