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房地产市场进入寒冬,地产商明显减少了拿地的数量,放慢了开发的速度。伴随着的是土地流拍,地方政府在土地一级市场上的收入大幅度下降。各级地方政府的资金紧张程度并不亚于地产商,多年形成的对于土地财政的依赖,使地方政府难以忍受房地产市场的萧条。为了缓解地方财政的紧张,中央允许几家地方政府发行债券,这是我们国家财政体系上的一个重大变化。根据现行的法律,地方政府不可以发债,但这次地方债的发行法理上都是有问题的。如此重大的财政体制变化,应该通过全国人大的讨论和立法,才能开始试点。
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严厉的调控政策像一柄双刃剑,在降低房价的同时,给地方财政造成巨大的压力。地方和中央在房地产市场上的博弈,将决定调控政策还会持续多长时间。遗憾的是由于缺乏数据,我们无法对地方财政做出较为准确的估计,不知道地方财政紧张到什么程度,因而很难预测中央政策发生变化的时点。
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民众对房价下跌的反应,凸显了市场经济中一个绕不过去的问题:如何平衡博弈各方的利益。不少地方出现老业主打砸售楼处的“维权”行为。那不是维权,而是缺乏契约精神,就像马路边下棋的悔棋一样。市场经济根本不存在所谓的社会利益,任何一项政策出台,都是有人受益而有人受损,最不幸的政策是无人受益而有人受损。
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我们分析房地产市场上的利益博弈,不是为了预测政府的政策和房价走势,而是想说明一个观点,搞市场经济三十多年,我们还没有学会怎样兼顾多元利益。市场经济国家承认和尊重多元利益,实际上,不同的多元利益是市场经济的基础,利益趋同就没有交易,而交易是市场经济最基本的活动。仅当利益不一致时,有人想买,有人想卖,才会发生交易。在法律法规的框架之内,多元利益进行博弈完全是正当的,但我们仍带着传统观念、以传统的方法解决利益冲突,显然已不适应今天的利益格局。要想实现社会公平和公正,政府不可能再像传统社会那样“替天行道”,为满足一部分人的要求,以社会的名义伤害另外一部分人的利益,这对被伤害者是不公正的,并且政府不能作为超越各方的利益仲裁者,因为它自己在房地产市场就有重大利益。
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当政府用行政手段控制通胀时,我们遇到了同样的问题,有人受益,也有人受损。具体而言,消费者受益,但企业受损。采取行政手段干预市场,势必引起社会公平性问题。老业主砸了售楼处,然而A股市场价格下跌,股民为什么不砸证券公司营业部呢?两者的区别在于,股票价格的涨跌是市场力量决定的,你怪谁呢?楼市的涨跌却是由政策决定的,由行政手段决定的,老百姓不敢砸政府大楼,气出在开发商身上。你不能说老百姓完全没有契约精神,他们尊重市场的博弈结果,但不能接受人为干预造成他们利益的受损。
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我们当前的尴尬是多元利益格局已经形成,但是到目前为止,还没有建立起协调多元利益的法治体系。政府作为利益协调人,公信力大打折扣,因为政府在市场中也有利益,而且往往和民间利益相冲突。既当吹哨子的裁判,也上场踢球,有这么一位超级球员,这个游戏怎么玩?
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在法治社会中,每一个利益群体都有平等的发言权,博弈各方根据一致同意的规则和程序决定公共政策。无论对自己有利与否,每一方都必须接受决策的结果,必须接受政策影响下的博弈结果。尽管你可能对这项政策投了反对票,但你先前已经同意了博弈规则。换句话说,市场经济和法治社会只有规则和程序的公平,而不存在博弈结果的公平。这些年房地产市场的起伏,以及与之相伴的社会问题,凸显了法制化多元利益协调机制的缺失。
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也许有人不以为然,中国社会几千年不就这样吗,为什么要设计这些理想的却无法实现的方案?的确,一个以法律为基础的公正的博弈平台,不是一天两天就能建成的,但如果我们现在不着手,利益纷争持续下去,社会公正不保,会发生什么情况?改革当然有很多困难,但不改革困难更多。总要想办法打破现在的僵局吧?出路就是建立一个新的利益博弈平台,大家都认可的、符合社会公正原则的利益协调机制。由于目前缺乏这样的机制,政府和政府之间、政府和民众之间、民众和民众不同利益群体之间的关系出现了这样那样的紧张,若不及时化解,利益冲突有可能演化为对抗,影响社会稳定。
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我们并不预期一夜之间就建立起法制化的利益协调机制,建立法制化体系的第一步是观念的转变,克服习惯性的“一致利益”思维,承认和尊重每个人的权利,承认个人利益博弈的正当性,仅在博弈规则上谋求一致,开辟暴力压迫之外的新空间,通过争论、讨论、对话形成关于博弈规则的社会共识,在社会共识的基础上搭建处理利益冲突的公正平台。重复一遍,公正体现在人人赞同的博弈规则上,而不是人人满意的博弈结果。
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以限购和限贷为主的房地产调控政策无法协调各方利益,在多元利益的压力之下,政策制定者进退维谷,不能保持政策的连续性和一致性。每次“史称最严厉的调控”之后,房价出现间歇的下跌,随着政策的转向,房价报复性反弹,而过快的价格上涨又触发新一轮更为严厉的政策调控。
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在市场经济中,价格由市场的供给和需求决定。调控政策可以暂时压制需求,但不可能永久地消除哪怕是部分的需求。决定需求的是人口、收入和城镇化程度,限贷、限购政策不可能降低人口增长、收入增长和城镇化的速度,所以对有效需求没影响,想要低房价,关键在于充足的供给。
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我国房价上涨的一个原因是土地供应不足。目前土地一级市场由各级政府垄断,中央政府严格地控制土地供应总量,控制的依据就是“18亿亩红线”,即在确保全国农业耕地不少于18亿亩的前提下,决定每年的土地供应数量。土地的紧缺不仅限制了房屋的供给,而且通过预期效应刺激需求,进一步推高了价格。这条红线已牢牢地树立起土地稀缺从而房产产期稀缺的概念,在将来比现在更贵的预期支配下,居民的博弈策略就是晚买不如早买。
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如何降低房价?政策制定者需要认真考虑取消这条红线,推进土地制度改革,建立真正的土地一级市场,让市场调节土地的供应,在房价高涨时有更多的土地进入市场,平抑地价和房价。随着土地市场的发展,农民可以拿到更多的土地增值收益,有助于实现多方共赢的社会公正。
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回荡的钟摆 金融改革的路径
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今天的题目是金融改革,改革的思路需要调整一下,应该是基层创新和顶层的总结与推广相结合,而不能单纯依靠顶层设计。
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金融不能成为政策工具
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改革开放以来,我们一直强调政企分家、政金分家,现在状态令人担忧,政府、金融机构和企业越走越近。以“四万亿”为代表的刺激政策大部分货币化了,2009、2010两年财政增加的支出不到2万亿元,而新增贷款就有20多万亿元,政府和国企的投资项目主要靠银行信贷。在拉动内需以及产业政策的强力影响下,金融机构的独立性发生动摇,评估风险和收益的能力、根据风险和收益的平衡选择项目的能力不断降低,金融机构再次成为政策工具。
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不仅信贷、保险、资本市场,货币政策实际上也以稳增长为唯一目标。货币政策目标的官方表述虽然是多重诉求,例如稳增长、调结构等等,其实大家心里都明白,最硬的指标还是GDP增长,而且货币供应只影响GDP、物价水平等经济总量,不具备调整结构的作用。
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2009年推出“四万亿”时,货币政策说是适度松宽,哪里是适度?分明是极度松宽。极度松宽的货币政策所带来的危害将是长时间的通胀压力,公布的CPI通胀虽然不高,大家在菜市场、超市里感觉到的通胀却和官方数据有不小的出入。更严峻的挑战是,由于长时间的低利率政策,造成了市场资金成本的扭曲,助长了一大批低效甚至无效的项目上马,为中国经济埋下了很大的隐患。
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第一次货币和信贷的极度放松在2009年、2010年,第二次放松就是民间盛传的“四万亿2.0”。从2012年下半年开始,金融而不是财政,再次充当了主要的资金供应渠道。如果我们回顾社会融资总量对GDP的比率,2012年只比高峰期的2009年略低一点,这次主要是通过资本市场直接融资,而不是银行贷款。
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自全球金融危机以来,个人认为我国金融业的发展处于倒退状态,金融资产质量恶化,系统风险上升。2000年前后我们花了那么大的力量进行银行改革,改革的成果在近几年中基本消耗殆尽。现在回想起来都后怕,幸好当时搞了银行改革,否则银行体系能否承受“四万亿”和“四万亿2.0”的重压都很难说。
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现在讲金融改革显得有些奢侈,历史积留问题没有解决之前,哪里谈得上改革?历史经验告诉我们,每一轮投资高峰后,都会产生相当数量的不良资产。2000年清理的是1993年、1994年那一波投资留下的坏账,当时中央领导同志讲:一想起银行坏账,晚上都睡不着觉。于是我们搞了银行改革,核销坏账,充实资本金,财政补一部分,央行拿一部分,通过银行上市,社会融资解决一部分。
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2009年以来的坏账什么时候清理?不良资产目前在银行的财务报表上还看不到。看不到不等于不存在,金融机构“发明”了各种各样的做账方法,不是直接改数字,而是找“影子银行”“影子金融机构”联手操作。一笔贷款到期,债务人没钱还,监管规定不准展期,眼看要变成坏账,但临近年底,银行有关键指标(KPI)考核,坏账超标拿不到奖金。债务人在银行的默许甚至暗示下,找个中间机构,高息借一笔过桥贷款,还了银行的钱,明年开春银行再放款给这客户,还中间机构的钱,坏账就这样被掩盖起来。报表上的数字你敢信吗?我不敢。
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