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莱维等人（Horacio Levy、Christinez Luetz和Holly Sutherland）运用欧盟一体化（EUROMOD）税收—福利模拟模型（第11章将进行更为详细的讨论），研究了欧盟设立儿童基本收入所产生的影响，以及它在减少欧洲儿童贫困方面的贡献。该模型使用了涵盖欧盟15国的家庭调查数据，研究用国家收入中位数来表示的欧洲最低儿童津贴的不同水平。这类津贴的资金来自于所有成员国按照统一比率征收的单一所得税。鉴于各国儿童人口数量和支持现有儿童津贴的力度存在差别，这意味着国家间的再分配。本书提出的这一建议并没有设想要进行此类再分配，而是严格依据现有的辅从性原则进行运作。23上述学者研究得出的第一个有趣的结论涉及所需要征收的税率——尽管在假设上存在不同，但他们的结论已足以让大家了解本建议的可行性。如果儿童津贴为国家收入中位数的10%，则统一税率应为0.52%，而当儿童津贴为国家收入中位数的20%时，统一税率将升至2.35%。此类举措能否显著减少儿童贫困问题呢？莱维等人预计，如果儿童津贴设在中位收入10%的水平，能够将欧盟15国的儿童贫困率从19.2%减少至17.8%；而儿童津贴设在中位收入20%的水平时，儿童贫困率将进一步减至13.5%。降幅超过5%确实非常显著。除了比利时、丹麦、德国和英国之外，其他所有国家的贫困削减幅度都超过4%。从这些研究中我推断出：虽然显著减少儿童贫困确定需要相当数量的经费支出，但这是可以实现的。不过我们有必要进一步思考筹资的问题，因为研究结果显示，上述方案可能导致部分家庭因为单一税陷入贫困，而这提醒我们应当寻求更为累进的筹资来源。
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建议13 应在国家层面推行参与性收入方案，作为对现有社会保障的补充，如有可能在整个欧盟地区实施儿童基本收入项目。
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不平等，我们能做什么 [:1704626094]
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社会保险的复兴
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如果社会救助要被取代，则替代基本收入的主要选择方案是重新振兴社会保险制度。这将涉及两个重要因素：（1）恢复社会保险项目在过去的作用，（2）确保它们与21世纪的劳动力市场相适应。在1969年有关英国社会保障改革的书中，我将这一建议称为“恢复贝弗里奇计划”；这一词语同样适用于今天，因为它代表着恢复保险原则，不再把收入调查作为社会保险的主要决定因素。此外，它还代表着下列目标，即以儿童津贴形式向所有有孩子的家庭提供补助，而这正是贝弗里奇报告的重要组成部分。不过贝弗里奇本人也许会与时俱进，并且我们还要考虑到今天出现的新型职业形式；这些职业促使我们重新考虑收入维持和劳动力市场之间的关系。
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各国由于制度结构和具体情况不同，对改革社会保险的需求亦不尽相同。当然泛泛而谈是不够的，应提出具体的建议。我在此以英国为案例。我知道在其他国家的读者看来这可能存在一定的局限性，并且它反映的仅仅是英国特有的福利国家制度的历程。事实上，第一要素确实是恢复贝弗里奇计划。英国已经颁布了新的国家养老金规定，将于2016年4月生效，该规定旨在为所有人提供统一比率的最低保证养老金，所设定的水平大幅高于当前的国家基本养老金（约高25%）。领取的养老金数额取决于符合条件的年数（即满足国家保险缴费条件的年数），这一数额在35年之后达到最大值。在这一方案发展完善之前的过渡时期，政府将计算所有达到国家退休年龄的人员累积到这一日期的所有国家养老金“总额”。新的养老金数额将随这一总额和2016年4月以后累积的符合条件的年数而变化；如果一个人在2016年4月再过x年后达到领取养老金年龄，则领取的金额为上述总额加上新的国家养老金的x/35倍。
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新的国家养老金规定很简单，而且将能够大幅提高养老金水平。不过这是一个缓慢的渐进过程，并且现有的1300万养老金领取者的待遇不会发生变化。有鉴于此，我建议将国家养老金立即提高到“新数额”，其增长幅度为25%，可采取“最低保证养老金”的形式。对已经退休的人员而言，它将涉及提高国家养老金，来填补新数额与下列两项养老金总和的差额，即现有国家养老金和职业年金（Occupational Pension）。对于没有其他养老金收入的人员，增幅为25%；如果一个人从前雇主处领取20英镑的养老金，则领取的数额为上述数额减去20英镑。对于即将退休的人员，将计算国家养老金加上职业年金的总额，从而照顾到享受了所得税减免的养老金储蓄的提取情况（当时或更早的）。通过这种方式，我所提议的最低保证养老金将实行“养老金评估”办法，而不是收入调查办法。24最低保证养老金将为目前符合条件但没有申请养老金补贴的人员提供特定的帮助。养老金补贴是除基本国家养老金以外的一种家计调查型补贴。官方估计在2009—2010年间，有32%—38%的有资格的人没有领取这一养老金补贴。因此，该方案未能帮助到1/3有资格的养老金领取者——约为120万至160万人。
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图8.4 1948—2013年间按平均消费支出的百分比计算的英国失业救济金
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注：该图显示了1948—2013年间英国25岁以上人员的标准失业救济金情况，该救济金按人均平均家庭消费支出的百分比表示。
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我们也可以提高其他国家保险福利的覆盖率，并且我们有充分的理由这么做。彼得·肯威（Peter Kenway）对1948—1978年间的30年与1978—2008年间的30年进行了有趣的比较研究。在1948—1978年的30年间，国家保险失业救济金（即现在的求职者津贴）实值与人均消费量实值的增长保持一致（两者增长幅度均为75%左右）。在1978—2008年的30年间，人均消费实值增加1倍多，而失业救济金仍保持在1978年的水平。25这反映了第2章所提到的欧洲国家战后时期存在的差异。在战后初期的几十年间，整体不平等的情况保持下降或不变，而到了1980年之后，情况发生逆转，不平等不断拉大。图8.4通过另一种方式，说明了两个时期存在的巨大差别，即采用占人均平均家庭消费支出比例的形式来表示失业救济金。26在战后初期，人均国家保险失业救济金为平均消费值的40%左右。这一比例关系一直维持到20世纪80年代初。自那以后，失业人员领取的失业救济金未能跟上收入增加的步伐，现在它还不到人均平均消费支出的1/4。下面用另一种方式描述这一变化：在1948年，失业救济金与退休养老金相当；这一大致相当的关系一直持续到20世纪70年代，之后，失业救济金低于退休养老金，到今天，失业救济金仅为国家基本养老金的64%。这一切发生在保守党和工党政府执政期间，下降程度差不多，这没有太多争议。引用肯威的话来说，“根据过去工党政府上台执政的情况，人们预期这一政策会发生改变，但是统计数据结果的连贯性证明，工党政府非常满足于延续前任政府制定的政策”。27在当时，失业家庭的贫困率将近70%。所以对于无业人员而言，无论他们是因为失业、疾病还是残疾原因没有工作，提高社会保险都能为他们提供稳定的收入来源，这一收入来源能够防止出现贫困和不可接受的不平等问题。
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失业救济金的覆盖面
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提高社会失业救济金相对于人均消费的比率只是其中的一步；我们还需要考虑其覆盖面，尤其是失业保险，它是任何社会保险制度的重要组成部分。美国20世纪30年代推出的失业救助措施是反经济衰退政策的重要环节，它延长了领取失业补助的期限。2008年的《紧急失业救助法案》和随后的立法规定依据州失业率情况延长领取救助的期限。不过这一法案在2013年底失效，而国会未能续展这一法案。由此导致美国失业保险的覆盖率下滑：到2014年8月时，这一覆盖率仅为26%，为最近几十年来的最低覆盖率之一。28图8.5广泛介绍了各个经合组织成员国失业救济金的覆盖面。覆盖面的定义是依据国际劳工组织的定义，即处于失业状态、领取失业救济金（包括失业救助和失业保险）的人员所占的比例。在德国和卢森堡等一些国家，覆盖率有所增加，但在大部分国家，覆盖率在1995—2005年间不断下滑。更为重要的是，2005年，在24个经合组织成员国中，除了奥地利、比利时、丹麦、荷兰和德国之外，其他国家的覆盖率都低于50%。在24个成员国中，有10个国家的覆盖率低于1/3。
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图8.5 所选国家1985年、1995年和2005年失业人员领取救济金的比例
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注：该图显示了失业人员（按照国际劳工组织的定义）中领取了救济金（失业救助和失业保险）人员所占的比例。给出的数值为1985年、1995年和2005年的情况，个别国家有的年份数据不全。
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许多失业人员没有领取失业救济金，并且在总福利支出中，失业救济金所占的比例很小，这一情况出乎许多人的意料。在2014—2015年间，英国在失业救济金方面的支出不到社会保障和税收抵免支出的4%；正如约翰·希尔斯（John Hills）所说，这只相当于“大部分人认为的向失业人员提供的救济金额的1/10”。29在英国，保守党政府在20世纪80年代持续收紧福利金资格条件，结果导致失业保险覆盖率下滑。我和约翰·米克尔赖顿（John Micklewright）发现，1979—1988年间《国家保险法》中有关失业保险的规定至少出现了17项立法变动。其中有11次立法变动减少或取消了失业人员的救济金，并且降低了覆盖面，这些变动肯定不利于失业人员。上述变动包括更为严格的缴费条件和更长的不符合条件的期限。30政府收紧各种条件的进程一直持续到今天。
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缴费条件
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许多经济学家希望取消社会保障缴费，通过提高所得税来取而代之。从一些方面来言，此举有其吸引力，因为这意味着税负从劳动所得完全转嫁到所有来源的收入。不过我基于以下三个理由不支持上述立场。第一，我们可以在所得税制下区别对待劳动所得，并且扩大之前所建议的适度规模的劳动所得税优惠额，进而实现税负转移。
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第二个原因是，尽管社会保障缴费和所得税以相同方式影响家庭预算，但纳税人对它们的看法有所不同。31正如行为经济学文献所佐证的那样，不能只关注涉及家庭预算约束的计算逻辑，而忽视人们对各种支出的感受。首先，选民对暗含的质押关系存在偏好：缴费与支出挂钩。这是一种相当理性的反应，特别当涉及领取救济金的缴费条件时。我认为这些缴费条件还可以发挥其他重要作用，尤其是涉及人员的跨国流动时。还有一种情况是人们可能受到了误导。对于美国的情况，爱德华·麦卡弗里等人（Edward McCaffery和Joel Slemrod）指出，“许多（可以带来更多收入的）小型税收给人们造成的心理不适程度，和数量更少的大型税收是一样的，这是因为人们不会把它们加起来进行计算”。32如果人们出于上述理由而对社会保障缴费和所得税有不同的认知，那么保留缴费意味着政府可以利用这一缴费金额，在减少纳税人和经济成本的情况下，为福利国家制度提供资金。
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我支持维持缴费条件的第三个原因是，它们可以在社会转移支付管理和政府劳动力市场政策方面发挥积极作用。缴费条件能让社会保护克服设计方面存在的重大问题。在第5章我们已经看到，它们在决定保障性公共就业资格方面具有潜在作用。反过来，从事这些工作的人们如果缴纳了社会保险费，就意味着他们以后如果失业，将有资格享受累积的基于保险的救济金，从而缓解覆盖率偏低的问题。有关参与性收入管理工作的讨论证明，即使我们采取一种截然不同的社会保障形式，它仍将取决于资格条件，并且这些资格条件可能包括与当前的缴费条件相似的因素。
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不管如何，社会保险缴费条件应进行调整，来应对职业性质的不断变化。多年以来，社会保险缴费条件一直在调整。英国目前的缴费条件不同于1948年“二战”刚结束后启动国家保险时的条件。掌管养老金计划的大臣斯蒂芬·韦伯（Steven Webb)负责新的国家养老金事务，他合理地指出，当人们承担数年的护理责任，且这些护理工作让他们有资格获得等同的缴费待遇时，政府应在这一期间为他们缴费：“人们多年来为社会做出的贡献是等价的，无论是从事有偿的工作还是承担护理责任。”33欧盟在促进兼职和其他非典型劳动人员的就业权益方面处于世界前列；社会保障制度应确保这些措施能够完全适用于改革后的社会保险制度。许多欧盟成员国覆盖了非全日制工作的失业问题，例如奥地利、德国、爱尔兰和葡萄牙。在芬兰，求职者如果不是出于自愿而从事非全日制工作，或者他们的收入来自小型商业活动，并且他们因为上述商业活动而无法接受其他工作时，他有权领取调整后的失业救济金。34因此，这一制度能够兼顾到“碎片时间”。此类举措不仅能够提高目前未领取任何福利金的家庭的收入，还能避免在家计调查中出现的抑制人们再就业的因素——我将在第9章讨论这一建议所产生的经济影响时再深入分析这一点。
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总而言之，作为参与性收入替代选项的社会保险方案涉及：35
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建议14 恢复社会保险，提高福利水平，并扩大它们的覆盖面。
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