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我们的全球责任
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到目前为止，我所讨论的内容都是国家内部的再分配问题。下面将讨论社会转移支付在减少富国和穷国之间不平等问题上所发挥的作用。那么，我们在全球范围内可以做些什么呢？
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乍一看，相关数据令人却步。像法国、意大利或英国这样的国家如何在人口总数是其100多倍的世界发挥作用？虽然全球在实现减少极端贫困的千年发展目标方面取得了进步，但估计，仍有12亿人的日均生活费用低于1.25美元。36即便是这一较低的贫困线标准，贫困人口的规模仍然很庞大。当然，我们也不能夸大困难。诚然，贫困缺口的最大值——令所有人脱离贫困线所需的金额——高达每年5500亿美元（12亿乘以365乘以1.25美元）。不过在大多数国家，这一缺口额平均计算下来并不太大。以印度为例，世界银行的数据显示，该国贫困缺口额只有最大值的20%左右。如果普遍适用，则贫困缺口总额只有1100亿美元。这是一个巨大的数字，但仅为法国、意大利或英国的GDP总额的5%左右。虽然它是英国当前官方发展援助水平的5—6倍，但是中间的差额还没有到一个数量级（英国当前的官方发展援助额为120亿英镑）。如果从这个角度看，消除极端贫困的目标似乎就不是那么难以达成，况且并没有人建议让哪个国家单枪匹马去解决这一世界性问题。
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那么，像英国等国家是否应该加大发展援助？各国政府近期开展了行动，大幅提高海外援助在各自国民收入中的比重。对此我非常认可。图8.6总结了自1960年以来的援助历程。图中的三条线分别代表英国和美国的海外援助在国民总收入中所占的百分比，以及经合组织发展援助委员会（DAC，成员包括主要援助国家）的平均比率。在20世纪60年代，发展援助委员会提供的所有援助约为全部国民总收入的0.5%。我一直认为这一数字太低，并且支持将援助占国民收入的比重提高至1%。很多人认同这一观点。正如加拿大经济学家哈里·约翰逊（Harry Johnson）在1967年指出的：“到目前为止，研究援助问题的学者普遍接受这一经验法则，即发达国家应至少将1%的国民收入，以援助的形式捐赠给欠发达国家。”37不过，实际情况是援助在国民总收入中的比重不仅没有增长，反而持续下滑。在2000年联合国讨论千年发展目标时，发展援助委员会的援助仅为1960年的一半。在20世纪90年代，发展援助委员会的援助总额如果按实值计算在不断减少。美国提供的援助比重下滑得尤为明显，而它曾经在开始时发挥过带头作用。肯尼迪总统1961向联合国大会致辞时，建议联合国将20世纪60年代命名为“联合国发展十年”。然而美国的援助从当时的0.6%左右下滑到20世纪末的0.1%。不仅实际援助减少，援助目标也被下调至低于上面所提到的1%。1970年联合国大会一致认为，应将目标设定为国民总收入的0.7%，这个标准也被1974年执政的英国工党政府所正式接受。
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图8.6 1960—2015年英国、美国和经合组织的发展援助支出情况
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注：图显示了1960—2015年间以援助占国民总收入百分比所表示的国际援助的情况。该图显示的是英国、美国和发展援助委员会（经合组织的主要援助国）的数值。请注意，比例为占国民总收入的0—1%。
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千年发展目标的设立代表着一个转折点。在2002年举行的蒙特雷会议上，援助国一致认为有必要大幅增加援助；各国应切实付出努力，实现0.7%的目标。正如图8.6所显示，援助所占的比重出现了上升。英国工党政府为了实现0.7%的目标，开始加大援助；联合政府继续致力于扩大援助，并于2013年实现了这一目标。使英国成为继丹麦、卢森堡、挪威和瑞典之后达成该目标的又一个国家。
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支持发展援助的理由
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这是否意味着，如果我们维持上述新的援助水平，则无须进一步采取行动了？还是说，我们仍应该努力将援助水平提高到1%（图8.6中的最顶端）？
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支持加强全球再分配与支持国内再分配有部分相似的理由，但也有很多不同。正如第1章所讨论的，我们可以提出内在性或工具性的理由来支持转移支付。在内在性层面，我们可以提出伦理方面的理由。我在此再次引用哈里·约翰逊的话，“设定1%的标准具有充分的理由，富人将1%的收入捐给穷人是合情合理的”。38它只是全球什一税的1/10。除了内在的激励因素之外，还有工具性的理由：援助能带来有益的影响，例如减少其他国家人员移民到经合组织成员国的压力，提高政治稳定性，以及减少恐怖主义袭击的风险。吉姆·墨菲（Jim Murphy）在担任英国工党政府负责国际发展事务的发言人时就阐述过这一立场：“全球利他主义的理由并不足以令人信服。我们还需要符合国家利益的论据……可以说，‘史密斯夫人的钱（援助）意味着……世界变得更加安全’。”39
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当然，有关向海外进行转移支付的论点与有关国内再分配的论点存在一个很大的不同之处。海外援助涉及超出援助国管辖范围的行为人。至于援助资金如何使用，取决于受助国政府和其他行为人的决策。虽然援助国具有影响力，但在管控力度上，与国内再分配相比要小得多（虽然在控制国内再分配上也存在一定限制，但是这一差别是本质性的）。这对支持援助的工具性理由具有重大影响，因为提升安全等目标能否达成，完全取决于援助分配情况。监管缺失将引发援助效率的问题。有人认为，如果将援助改用于有违初衷的渠道，导致国内不平等现象恶化，那么援助将起到相反的作用。各种五花八门的研究结论指出，由于援助数额和（受助国）经济发展速度之间的关系不大，因此援助在减少富国和穷国之间的差距方面贡献也不大。40
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依据这一论据，监管缺失是一个问题；但监管缺失更应该被视为对21世纪的援助者和受助者之间关系的认可。在我们生活的世界中有许多不同的民族国家；每个民族国家高度自治，拥有自己的文化背景和社会目标。安格斯·迪顿（Angus Deaton）在批评援助时质问道：“是谁让我们负责的？”这一质疑同样适用于支持援助的工具性和内在性理由。41我们将基于什么准则进行干预呢？在回应对国家责任的这一质疑时，我们需要彻底改变有关援助的理由。从殖民时期开始，人们就认为援助的目标是为了促进产出增长。到了今天，我们依然持这样的观点，即经济增长是衡量援助效率的准绳。不过，这忽视了我们对穷人当前困境和他们脆弱景况的根本关切之情。“授人以鱼只能救一时之急，而授人以渔则可解一生之需。”可是，这句谚语可能导致我们低估了授人以鱼的重要性。42查宁·阿尔恩特等人（Channing Arndt、Sam Jones和Finn Tarp）力求“更广泛地评估援助的效果，尽管我们应重视援助对宏观经济增长的效果，这也十分必要，但仅此是不够的……许多应该受到重视的援助成果与它们对经济增长的贡献无关”。43
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我在纳菲尔德基金会的同事戴维·米勒（David Miller）称，通过承担国家责任来重塑全球正义是把“双刃剑”。他解释说，“这也许可以让富裕国家为自身的一些优势进行辩护……但同时也会带来一定的义务”。他接着说，“为确定此类义务的范畴……我们需要引入全球最低限度人权的概念，即全球各地民众在任何情况下都应受到保护的一系列最低限度的基本人权”。44同样，阿尔恩特等人也指出，“例如基本医疗和基础教育等‘有益品’都被视为基本人权，是发展进程的基础。相应的，这些方面的成果也应纳入考虑”。
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在国家责任的框架下支持开展援助活动，似乎带有保守主义的色彩。在第1章的讨论中曾提到，在国家层面，我们应将分配问题作为一个整体（“不平等”以及“贫困”）加以关注；但在全球层面上，我们仅关注如何维护一系列最低限度的基本权利。我并不认为我们应该这样限定所关注的全球问题，因为在我看来，我们在全球的相互依存度尽管有所降低，但没有减少为零。不过即使我们将援助仅用于维护全球最低限度的人权，它仍是一项极具挑战性的任务。这确实是一把双刃剑。当今世界的贫困程度和规模是富裕国家不曾经历过的，如果我们将援助目标设定为在世界范围内重新分配资源，那么当前将0.7%的国民收入用于援助的举动也不算非常慷慨。尽管由于腐败和资金挪用的问题，援助出现了大量“漏损”的情况，但只要有一部分援助如涓涓细水般流向消费水平远远低于经合组织普通纳税人的人员手中，援助就发挥了成效。这是支持这一领域慈善工作的大部分民众所认同的目标。肯定有许多人认为“联合国取消对170万叙利亚难民的粮食援助（2014年12月的头条新闻报道）一事再也不应该重演”。45
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在当前情况下，当富裕国家着手实施一个旨在减少不平等的项目时，我们应该指出，我们对分配不均问题的关注不能局限于国家内部。出于这一原因，我相信，现在是富裕国家重拾将援助目标定为国民总收入1%的合适时机。批评者可能会问道：“为什么目标是1%，而不是2%呢？”确实我们可以走得更远，但在这里，我只是讨论行动的方向。这正是阿玛蒂亚·森的《正义的理念》一书所蕴含的精神。他在该书引言中指出：“与关注“正义社会”的大多数当代正义理论不同的是，本书力图开展基于社会现实的比较，聚焦于正义的进步或倒退。”46我们的目标是渐进地开展改革，而不是一步到位。此外，从英国的角度来看，现在时机已经成熟。英国人对丧失国际领袖地位一事非常焦虑，而这正是近期英国举行有关欧盟的大范围辩论的深层次诱因。现在的英国面临绝佳机遇：在欧盟和整个世界发挥领袖作用。
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总而言之，我的建议是，鉴于我们在全球再分配方面所承担的国家责任：
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建议15 富裕国家应将官方发展援助目标提高到国民总收入的1%。
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不平等，我们能做什么 [:1704626096]
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不平等，我们能做什么 旨在降低不平等程度的建议
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在第二部分，我提出了15项建议，涉及我认为能够大幅减少不平等问题的措施：
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建议1 政策制定者应明确关注技术变革的方向，并鼓励能提升职工就业能力的创新，重视服务提供中的人力因素。
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建议2 公共政策应当以利益相关者之间的适当力量平衡为目标，为实现此目标，应当：（a）在竞争政策中明确引入分配问题；（b）确保允许工会代表所有工人的法律框架；以及（c）成立社会与经济委员会，并让社会合作伙伴和其他非政府组织参与其中。
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建议3 政府应为预防和减少失业设立明确目标，并通过向有需要的人提供有最低工资的保障性公共就业，来实现这一目标。