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提高社会失业救济金相对于人均消费的比率只是其中的一步；我们还需要考虑其覆盖面，尤其是失业保险，它是任何社会保险制度的重要组成部分。美国20世纪30年代推出的失业救助措施是反经济衰退政策的重要环节，它延长了领取失业补助的期限。2008年的《紧急失业救助法案》和随后的立法规定依据州失业率情况延长领取救助的期限。不过这一法案在2013年底失效，而国会未能续展这一法案。由此导致美国失业保险的覆盖率下滑：到2014年8月时，这一覆盖率仅为26%，为最近几十年来的最低覆盖率之一。28图8.5广泛介绍了各个经合组织成员国失业救济金的覆盖面。覆盖面的定义是依据国际劳工组织的定义，即处于失业状态、领取失业救济金（包括失业救助和失业保险）的人员所占的比例。在德国和卢森堡等一些国家，覆盖率有所增加，但在大部分国家，覆盖率在1995—2005年间不断下滑。更为重要的是，2005年，在24个经合组织成员国中，除了奥地利、比利时、丹麦、荷兰和德国之外，其他国家的覆盖率都低于50%。在24个成员国中，有10个国家的覆盖率低于1/3。
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图8.5 所选国家1985年、1995年和2005年失业人员领取救济金的比例
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注：该图显示了失业人员（按照国际劳工组织的定义）中领取了救济金（失业救助和失业保险）人员所占的比例。给出的数值为1985年、1995年和2005年的情况，个别国家有的年份数据不全。
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许多失业人员没有领取失业救济金，并且在总福利支出中，失业救济金所占的比例很小，这一情况出乎许多人的意料。在2014—2015年间，英国在失业救济金方面的支出不到社会保障和税收抵免支出的4%；正如约翰·希尔斯（John Hills）所说，这只相当于“大部分人认为的向失业人员提供的救济金额的1/10”。29在英国，保守党政府在20世纪80年代持续收紧福利金资格条件，结果导致失业保险覆盖率下滑。我和约翰·米克尔赖顿（John Micklewright）发现，1979—1988年间《国家保险法》中有关失业保险的规定至少出现了17项立法变动。其中有11次立法变动减少或取消了失业人员的救济金，并且降低了覆盖面，这些变动肯定不利于失业人员。上述变动包括更为严格的缴费条件和更长的不符合条件的期限。30政府收紧各种条件的进程一直持续到今天。
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缴费条件
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许多经济学家希望取消社会保障缴费，通过提高所得税来取而代之。从一些方面来言，此举有其吸引力，因为这意味着税负从劳动所得完全转嫁到所有来源的收入。不过我基于以下三个理由不支持上述立场。第一，我们可以在所得税制下区别对待劳动所得，并且扩大之前所建议的适度规模的劳动所得税优惠额，进而实现税负转移。
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第二个原因是，尽管社会保障缴费和所得税以相同方式影响家庭预算，但纳税人对它们的看法有所不同。31正如行为经济学文献所佐证的那样，不能只关注涉及家庭预算约束的计算逻辑，而忽视人们对各种支出的感受。首先，选民对暗含的质押关系存在偏好：缴费与支出挂钩。这是一种相当理性的反应，特别当涉及领取救济金的缴费条件时。我认为这些缴费条件还可以发挥其他重要作用，尤其是涉及人员的跨国流动时。还有一种情况是人们可能受到了误导。对于美国的情况，爱德华·麦卡弗里等人（Edward McCaffery和Joel Slemrod）指出，“许多（可以带来更多收入的）小型税收给人们造成的心理不适程度，和数量更少的大型税收是一样的，这是因为人们不会把它们加起来进行计算”。32如果人们出于上述理由而对社会保障缴费和所得税有不同的认知，那么保留缴费意味着政府可以利用这一缴费金额，在减少纳税人和经济成本的情况下，为福利国家制度提供资金。
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我支持维持缴费条件的第三个原因是，它们可以在社会转移支付管理和政府劳动力市场政策方面发挥积极作用。缴费条件能让社会保护克服设计方面存在的重大问题。在第5章我们已经看到，它们在决定保障性公共就业资格方面具有潜在作用。反过来，从事这些工作的人们如果缴纳了社会保险费，就意味着他们以后如果失业，将有资格享受累积的基于保险的救济金，从而缓解覆盖率偏低的问题。有关参与性收入管理工作的讨论证明，即使我们采取一种截然不同的社会保障形式，它仍将取决于资格条件，并且这些资格条件可能包括与当前的缴费条件相似的因素。
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不管如何，社会保险缴费条件应进行调整，来应对职业性质的不断变化。多年以来，社会保险缴费条件一直在调整。英国目前的缴费条件不同于1948年“二战”刚结束后启动国家保险时的条件。掌管养老金计划的大臣斯蒂芬·韦伯（Steven Webb)负责新的国家养老金事务，他合理地指出，当人们承担数年的护理责任，且这些护理工作让他们有资格获得等同的缴费待遇时，政府应在这一期间为他们缴费：“人们多年来为社会做出的贡献是等价的，无论是从事有偿的工作还是承担护理责任。”33欧盟在促进兼职和其他非典型劳动人员的就业权益方面处于世界前列；社会保障制度应确保这些措施能够完全适用于改革后的社会保险制度。许多欧盟成员国覆盖了非全日制工作的失业问题，例如奥地利、德国、爱尔兰和葡萄牙。在芬兰，求职者如果不是出于自愿而从事非全日制工作，或者他们的收入来自小型商业活动，并且他们因为上述商业活动而无法接受其他工作时，他有权领取调整后的失业救济金。34因此，这一制度能够兼顾到“碎片时间”。此类举措不仅能够提高目前未领取任何福利金的家庭的收入，还能避免在家计调查中出现的抑制人们再就业的因素——我将在第9章讨论这一建议所产生的经济影响时再深入分析这一点。
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总而言之，作为参与性收入替代选项的社会保险方案涉及：35
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建议14 恢复社会保险，提高福利水平，并扩大它们的覆盖面。
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不平等，我们能做什么 [:1704626095]
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我们的全球责任
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到目前为止，我所讨论的内容都是国家内部的再分配问题。下面将讨论社会转移支付在减少富国和穷国之间不平等问题上所发挥的作用。那么，我们在全球范围内可以做些什么呢？
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乍一看，相关数据令人却步。像法国、意大利或英国这样的国家如何在人口总数是其100多倍的世界发挥作用？虽然全球在实现减少极端贫困的千年发展目标方面取得了进步，但估计，仍有12亿人的日均生活费用低于1.25美元。36即便是这一较低的贫困线标准，贫困人口的规模仍然很庞大。当然，我们也不能夸大困难。诚然，贫困缺口的最大值——令所有人脱离贫困线所需的金额——高达每年5500亿美元（12亿乘以365乘以1.25美元）。不过在大多数国家，这一缺口额平均计算下来并不太大。以印度为例，世界银行的数据显示，该国贫困缺口额只有最大值的20%左右。如果普遍适用，则贫困缺口总额只有1100亿美元。这是一个巨大的数字，但仅为法国、意大利或英国的GDP总额的5%左右。虽然它是英国当前官方发展援助水平的5—6倍，但是中间的差额还没有到一个数量级（英国当前的官方发展援助额为120亿英镑）。如果从这个角度看，消除极端贫困的目标似乎就不是那么难以达成，况且并没有人建议让哪个国家单枪匹马去解决这一世界性问题。
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那么，像英国等国家是否应该加大发展援助？各国政府近期开展了行动，大幅提高海外援助在各自国民收入中的比重。对此我非常认可。图8.6总结了自1960年以来的援助历程。图中的三条线分别代表英国和美国的海外援助在国民总收入中所占的百分比，以及经合组织发展援助委员会（DAC，成员包括主要援助国家）的平均比率。在20世纪60年代，发展援助委员会提供的所有援助约为全部国民总收入的0.5%。我一直认为这一数字太低，并且支持将援助占国民收入的比重提高至1%。很多人认同这一观点。正如加拿大经济学家哈里·约翰逊（Harry Johnson）在1967年指出的：“到目前为止，研究援助问题的学者普遍接受这一经验法则，即发达国家应至少将1%的国民收入，以援助的形式捐赠给欠发达国家。”37不过，实际情况是援助在国民总收入中的比重不仅没有增长，反而持续下滑。在2000年联合国讨论千年发展目标时，发展援助委员会的援助仅为1960年的一半。在20世纪90年代，发展援助委员会的援助总额如果按实值计算在不断减少。美国提供的援助比重下滑得尤为明显，而它曾经在开始时发挥过带头作用。肯尼迪总统1961向联合国大会致辞时，建议联合国将20世纪60年代命名为“联合国发展十年”。然而美国的援助从当时的0.6%左右下滑到20世纪末的0.1%。不仅实际援助减少，援助目标也被下调至低于上面所提到的1%。1970年联合国大会一致认为，应将目标设定为国民总收入的0.7%，这个标准也被1974年执政的英国工党政府所正式接受。
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图8.6 1960—2015年英国、美国和经合组织的发展援助支出情况
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注：图显示了1960—2015年间以援助占国民总收入百分比所表示的国际援助的情况。该图显示的是英国、美国和发展援助委员会（经合组织的主要援助国）的数值。请注意，比例为占国民总收入的0—1%。
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千年发展目标的设立代表着一个转折点。在2002年举行的蒙特雷会议上，援助国一致认为有必要大幅增加援助；各国应切实付出努力，实现0.7%的目标。正如图8.6所显示，援助所占的比重出现了上升。英国工党政府为了实现0.7%的目标，开始加大援助；联合政府继续致力于扩大援助，并于2013年实现了这一目标。使英国成为继丹麦、卢森堡、挪威和瑞典之后达成该目标的又一个国家。
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支持发展援助的理由
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这是否意味着，如果我们维持上述新的援助水平，则无须进一步采取行动了？还是说，我们仍应该努力将援助水平提高到1%（图8.6中的最顶端）？
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支持加强全球再分配与支持国内再分配有部分相似的理由，但也有很多不同。正如第1章所讨论的，我们可以提出内在性或工具性的理由来支持转移支付。在内在性层面，我们可以提出伦理方面的理由。我在此再次引用哈里·约翰逊的话，“设定1%的标准具有充分的理由，富人将1%的收入捐给穷人是合情合理的”。38它只是全球什一税的1/10。除了内在的激励因素之外，还有工具性的理由：援助能带来有益的影响，例如减少其他国家人员移民到经合组织成员国的压力，提高政治稳定性，以及减少恐怖主义袭击的风险。吉姆·墨菲（Jim Murphy）在担任英国工党政府负责国际发展事务的发言人时就阐述过这一立场：“全球利他主义的理由并不足以令人信服。我们还需要符合国家利益的论据……可以说，‘史密斯夫人的钱（援助）意味着……世界变得更加安全’。”39
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