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不平等，我们能做什么 [:1704626093]
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基本收入
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那么对于成年人呢？他们同样可以领取基本收入，或者今天人们说的公民收入。依据人们经常讨论的版本（不过我对此并不支持），公民收入是依据个人实际情况进行支付，它因人们的年龄或者残疾/健康状况而存在差别。它与个人就业状态无关，也不以社保缴费为条件（这条规定应该被废除）。它与收入没有关系，但所有收入都应缴纳个人所得税，并且个人免税额的做法应该被废除。纯粹的公民收入可以取代现有的所有社会转移支付：不再有社会保险或家计调查型福利。（当然需要过渡性安排，例如，兑现之前已获得的养老金领取权。）
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这样的理念获得了政治上的支持。乔治·麦戈文（Goorge McGovern）在1972年竞选美国总统时，提议推行每年1000美元的全民式补助（基本收入），该补助的经费来源于广税基的所得税。据说他在竞选活动中做出这一声明时，事先并未询问他的经济顾问这需要征收多高的税率。据称他的经济顾问詹姆斯·托宾（上文已提及过）回答说，如果政府需要征收x%的税用于其他管理事务的费用支出，因此当发放的全民式补助为平均收入的y%时，这就意味着需征收的税率将提高为（x+y）。19我在前文承诺过不使用数学公式，但（x+y）这一表达式很好地说明了政府在推行基本收入时所面临的权衡问题。它意味着如果政府需要征收20%的税率为其他目标提供资金，当我们把基本收入确定为平均收入的13.33%时——这个水平的基本收入似乎还不足以取代现有的社会转移支付——则政府需要征收33.33%的统一税率。即使征收50%的统一税率，基本收入也仅能达到平均收入水平的30%。
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参与性收入
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由于基本收入和税率之间存在上述明显的权衡关系，促使人们寻找各种简单的基本收入。我建议实行一种形式的公民收入，它与前文中介绍的公民收入存在两方面的不同。首先，它是对现有社会转移支付的补充，而不是取代。领取国家养老金的退休人员可以领取养老金或公民收入两者中金额较高的那个。如果养老金领取者还享受家计调查型养老金补贴，则不一定能增加净收入，除非公民收入金额足够高，致使养老金补贴减少为零。对于同时领取养老金的夫妻，在计算养老金补贴时会考虑他们所领取的公民收入总额。向所有成年人支付相同的基本收入，但发放给残疾人或其他特殊人员的还包括额外补助。参与性收入将取代除劳动所得税优惠（如果依据建议9设立这一优惠）以外的所有个人税收优惠，从而对所有收入征收所得税。
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第二，这一建议所涉及的福利金是基于“参与”情况而不是公民身份进行支付的；出于这一原因我们将它称为“参与性收入”（PI）。“参与”被宽泛地定义为社会缴费。达到就业年龄的人可以通过下列方式进行社会缴费：从事领薪的全职或兼职工作、自雇就业、接受教育或培训、积极寻找工作、为婴幼儿或孱弱老人提供家庭护理，或者在获得认可的协会定期志愿工作等。对于因为疾病或残疾等原因无法参与工作的人员，也有具体的规定。我们还可以进一步延伸“缴费”的概念，以顾及人们从事的经济活动的广泛性。有关“参与”的定义体现了第5章所介绍的21世纪劳动力市场的特征，它将覆盖从事一系列活动达到一定时间（例如每周35个小时）的人员，并且未达到规定时间的人员也具备资格。
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这一参与条件存在争议。批评者会认为“无条件”的福利正被“有条件”的福利所取代，这损害了该政策中的核心原则。对此我的回应是，尽管基本收入经常被称为“无条件的”，但还是应该对它设定资格条件。外国游客肯定没有资格领取基本收入。正如英国公民收入信托网站（UK Citizen’s Income Trust）所说的那样，他们所建议的是“作为一种公民权利，向每个人发放无条件、不可撤销的收入”。20因此我们需要对下列两种条件做出选择：公民身份和参与情况。在经过深思熟虑之后，我选择支持后者。在我看来，有关公民身份的条件既过于宽泛又过分局限，不能作为支付基本收入的标准。过于宽泛，是指它包括所有公民，无论他们住在何地。英国政府不可能为移居国外的英国人提供转移支付，因为现在无法估算移居海外人口的规模（和相应的预算成本）。从政治角度而言，向那些没有通过纳税为这一方案提供资金的人发放公民收入也是不可取的。从欧洲的角度而言该条件又过分局限，因为欧盟成员国不得排斥赴英国工作的其他成员国公民。《欧盟条约》第45条规定，此类人员应“在下列方面享受同等待遇：就业、工作条件以及其他社会和税收优惠”。英国政府可能会试图重新诠释上面那句话，但这一规定似乎排除了只向本国公民支付劳动年龄福利金的可能性。
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管理
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批评者在这点上说得不错，即参与性收入的运作需要设计管理流程，并在制定相关标准时进行详细说明，特别是涉及跨境人员时。有学者（Jergen De Wispelaere和Lindsay Stirton）在题为“反对参与性收入的公共管理理由”一文中指出，相关管理工作面临三难困境：“第一个困难是有关参与性收入真正具有包容性的规定……第二个困难是收入领取者必须满足真正的参与条件……第三个困难则包括……和参与性收入可管理性相关的经济和人力成本。之所以出现这个三难困境，是因为参与性收入只能同时避免三难困境中的两难”。21这种分类决策（category decisions）的做法肯定会引发一系列重大问题，包括举证责任、干预程度、对多文化社会中各种生产活动的解释，以及受益人和管理者之间的权力分配关系等。不过我认为，如果能够避免前两难，第三难的破坏力会比预期的要小。首先，一些资格审查工作早已成为福利行政管理系统的一部分，例如在英国，看护责任限定了求职津贴领取者的工作时间，而参与志愿工作情况决定一个人能否推迟接受工作机会。与现行的家计调查机制相比，参与性收入虽然涉及分类决策问题，但不会涉及收入和资产评估工作，否则管理工作将变得更为复杂。由于只涉及分类决策，所以参与性收入比现行的家计调查机制更为简单；如果我们能够减少对家计调查的依赖，则管理资源可以重新配置于参与性项目。更为重要的是，我要再谈谈第4章的一个主题，即国家需要投资来改进社会管理工作，这代表我们应承认社会管理工作需要更多的劳动力投入，并且强调服务的质量，而不是仅仅衡量成本收益。应该认识到，参与性收入将大幅减少领取家计调查型福利的人数，这一点非常重要。当然，我们也可以就社会保险提出类似的论点。读者应记住，我是将参与性收入作为经过改革的社会保险的一个替代方案。
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三难困境中的第一难是无法完全避免的。正如我所指出的，普享型收入（universal income）只是一个妄想。任何现实的方案都将涉及资格条件以及排斥风险。那么，哪些人将被排除在参与性收入方案之外？相关标准将完全追求享乐的人员排除在外。比利时哲学家菲利普·范帕里基斯（Philippe Van Parijs）曾写过一篇有名的文章，题为“为什么应该为冲浪者提供食物：支持基本收入的自由主义理由”。由于我支持参与性收入，因此我持与他相反的立场。美国思想家约翰·罗尔斯曾表示：“每天在马里布冲浪的人必须找到养活自己的办法，他们没有权利享受公共资金。”22我同意他的这一看法。事实上，被排除在外的人数会相对较少（第11章所提到的成本不是用于确定冲浪者的身份）。我认为应该从正面的角度来解释参与条件。这是对谁有资格领取基本收入这一问题的正面回应。该问题传递了有关“互惠”的积极信息，这样的信息具有其内在的正当性，并且更有可能获得政治支持。
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在欧盟层面启动参与性收入
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迄今为止我们已经讨论了国家层面的参与性收入的问题，不过我认为我们还应将这一问题列入欧盟的议程中。如果欧盟启动参与性收入计划，这将是大胆的政治举措。我提议这样一项计划，似乎全然不顾欧盟数十年来未能在社会保障协调方面取得进步的经验教训。不过，参与性收入有一个显著的特征：它提供了一种全新的社会保障形式。在实施参与性收入时，无须强加现有的模式，欧盟可以开辟新的天地。
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欧盟可以采取的第一项措施是设立儿童的基本收入制度。欧盟授权实施的儿童津贴将要求各国增加投入，提高儿童相关津贴的现有水平，以达到欧盟所规定的水平。如果成员国提供的津贴高于欧盟规定的数额，则不需要采取行动。儿童相关津贴水平应为包括所有转移支付的税前收入。这意味着，英国无须提高儿童津贴，来提高所得税阶为65%的家庭的净税额。依据欧盟的辅从性原则，该计划将由每个成员国独立负责管理和筹资。这一项目在细节得到完善之后，能够帮助欧盟对未来进行投入，为实现代际公平做出贡献。此外，这一项目首先是向母亲支付儿童基本收入，因此有助于降低当前的性别不平等问题。那么，欧盟的儿童基本收入应该确定在什么水平呢？一个天然基准是欧盟所设定的贫困门槛，即中位数收入的60%；如果依据经合组织所设定的0.3儿童修正等价尺度，这意味着儿童基本收入水平需达到各个成员国等值化收入中位数的18%。英国的儿童津贴对长子或者长女的覆盖率为7%左右，对其他子女的覆盖率低于5%。根据上文的建议，欧盟的目标将大幅提高这一覆盖率。
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莱维等人（Horacio Levy、Christinez Luetz和Holly Sutherland）运用欧盟一体化（EUROMOD）税收—福利模拟模型（第11章将进行更为详细的讨论），研究了欧盟设立儿童基本收入所产生的影响，以及它在减少欧洲儿童贫困方面的贡献。该模型使用了涵盖欧盟15国的家庭调查数据，研究用国家收入中位数来表示的欧洲最低儿童津贴的不同水平。这类津贴的资金来自于所有成员国按照统一比率征收的单一所得税。鉴于各国儿童人口数量和支持现有儿童津贴的力度存在差别，这意味着国家间的再分配。本书提出的这一建议并没有设想要进行此类再分配，而是严格依据现有的辅从性原则进行运作。23上述学者研究得出的第一个有趣的结论涉及所需要征收的税率——尽管在假设上存在不同，但他们的结论已足以让大家了解本建议的可行性。如果儿童津贴为国家收入中位数的10%，则统一税率应为0.52%，而当儿童津贴为国家收入中位数的20%时，统一税率将升至2.35%。此类举措能否显著减少儿童贫困问题呢？莱维等人预计，如果儿童津贴设在中位收入10%的水平，能够将欧盟15国的儿童贫困率从19.2%减少至17.8%；而儿童津贴设在中位收入20%的水平时，儿童贫困率将进一步减至13.5%。降幅超过5%确实非常显著。除了比利时、丹麦、德国和英国之外，其他所有国家的贫困削减幅度都超过4%。从这些研究中我推断出：虽然显著减少儿童贫困确定需要相当数量的经费支出，但这是可以实现的。不过我们有必要进一步思考筹资的问题，因为研究结果显示，上述方案可能导致部分家庭因为单一税陷入贫困，而这提醒我们应当寻求更为累进的筹资来源。
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建议13 应在国家层面推行参与性收入方案，作为对现有社会保障的补充，如有可能在整个欧盟地区实施儿童基本收入项目。
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不平等，我们能做什么 [:1704626094]
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社会保险的复兴
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如果社会救助要被取代，则替代基本收入的主要选择方案是重新振兴社会保险制度。这将涉及两个重要因素：（1）恢复社会保险项目在过去的作用，（2）确保它们与21世纪的劳动力市场相适应。在1969年有关英国社会保障改革的书中，我将这一建议称为“恢复贝弗里奇计划”；这一词语同样适用于今天，因为它代表着恢复保险原则，不再把收入调查作为社会保险的主要决定因素。此外，它还代表着下列目标，即以儿童津贴形式向所有有孩子的家庭提供补助，而这正是贝弗里奇报告的重要组成部分。不过贝弗里奇本人也许会与时俱进，并且我们还要考虑到今天出现的新型职业形式；这些职业促使我们重新考虑收入维持和劳动力市场之间的关系。
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各国由于制度结构和具体情况不同，对改革社会保险的需求亦不尽相同。当然泛泛而谈是不够的，应提出具体的建议。我在此以英国为案例。我知道在其他国家的读者看来这可能存在一定的局限性，并且它反映的仅仅是英国特有的福利国家制度的历程。事实上，第一要素确实是恢复贝弗里奇计划。英国已经颁布了新的国家养老金规定，将于2016年4月生效，该规定旨在为所有人提供统一比率的最低保证养老金，所设定的水平大幅高于当前的国家基本养老金（约高25%）。领取的养老金数额取决于符合条件的年数（即满足国家保险缴费条件的年数），这一数额在35年之后达到最大值。在这一方案发展完善之前的过渡时期，政府将计算所有达到国家退休年龄的人员累积到这一日期的所有国家养老金“总额”。新的养老金数额将随这一总额和2016年4月以后累积的符合条件的年数而变化；如果一个人在2016年4月再过x年后达到领取养老金年龄，则领取的金额为上述总额加上新的国家养老金的x/35倍。
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新的国家养老金规定很简单，而且将能够大幅提高养老金水平。不过这是一个缓慢的渐进过程，并且现有的1300万养老金领取者的待遇不会发生变化。有鉴于此，我建议将国家养老金立即提高到“新数额”，其增长幅度为25%，可采取“最低保证养老金”的形式。对已经退休的人员而言，它将涉及提高国家养老金，来填补新数额与下列两项养老金总和的差额，即现有国家养老金和职业年金（Occupational Pension）。对于没有其他养老金收入的人员，增幅为25%；如果一个人从前雇主处领取20英镑的养老金，则领取的数额为上述数额减去20英镑。对于即将退休的人员，将计算国家养老金加上职业年金的总额，从而照顾到享受了所得税减免的养老金储蓄的提取情况（当时或更早的）。通过这种方式，我所提议的最低保证养老金将实行“养老金评估”办法，而不是收入调查办法。24最低保证养老金将为目前符合条件但没有申请养老金补贴的人员提供特定的帮助。养老金补贴是除基本国家养老金以外的一种家计调查型补贴。官方估计在2009—2010年间，有32%—38%的有资格的人没有领取这一养老金补贴。因此，该方案未能帮助到1/3有资格的养老金领取者——约为120万至160万人。
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图8.4 1948—2013年间按平均消费支出的百分比计算的英国失业救济金
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注：该图显示了1948—2013年间英国25岁以上人员的标准失业救济金情况，该救济金按人均平均家庭消费支出的百分比表示。
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我们也可以提高其他国家保险福利的覆盖率，并且我们有充分的理由这么做。彼得·肯威（Peter Kenway）对1948—1978年间的30年与1978—2008年间的30年进行了有趣的比较研究。在1948—1978年的30年间，国家保险失业救济金（即现在的求职者津贴）实值与人均消费量实值的增长保持一致（两者增长幅度均为75%左右）。在1978—2008年的30年间，人均消费实值增加1倍多，而失业救济金仍保持在1978年的水平。25这反映了第2章所提到的欧洲国家战后时期存在的差异。在战后初期的几十年间，整体不平等的情况保持下降或不变，而到了1980年之后，情况发生逆转，不平等不断拉大。图8.4通过另一种方式，说明了两个时期存在的巨大差别，即采用占人均平均家庭消费支出比例的形式来表示失业救济金。26在战后初期，人均国家保险失业救济金为平均消费值的40%左右。这一比例关系一直维持到20世纪80年代初。自那以后，失业人员领取的失业救济金未能跟上收入增加的步伐，现在它还不到人均平均消费支出的1/4。下面用另一种方式描述这一变化：在1948年，失业救济金与退休养老金相当；这一大致相当的关系一直持续到20世纪70年代，之后，失业救济金低于退休养老金，到今天，失业救济金仅为国家基本养老金的64%。这一切发生在保守党和工党政府执政期间，下降程度差不多，这没有太多争议。引用肯威的话来说，“根据过去工党政府上台执政的情况，人们预期这一政策会发生改变，但是统计数据结果的连贯性证明，工党政府非常满足于延续前任政府制定的政策”。27在当时，失业家庭的贫困率将近70%。所以对于无业人员而言，无论他们是因为失业、疾病还是残疾原因没有工作，提高社会保险都能为他们提供稳定的收入来源，这一收入来源能够防止出现贫困和不可接受的不平等问题。
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失业救济金的覆盖面