1704628070
1704628071
1704628072
图11.1 计算谁受益，谁受损
1704628073
1704628074
模型的限定条件
1704628075
1704628076
图11.1阐述的计划看似简单的算术问题，但下方是有待解决的问题。首先，必须为不同的税收—福利政策建模，考虑家庭的所有状况。运算不是以挣平均工资、与配偶和两个孩子住在一起的假定代表性人物为基础的。税收—福利模型力图包含与一个家庭有关的所有可用信息。对政策制定者来说，这样的模型包含“所有生活方式”是绝对必要的；否则就存在严重的风险，即引入的政策变化将带来意外结果。我曾不止一次目睹过，某项改革的受害者让某位部长感到难堪，而这位部长对受害者的情况毫不知情。此外，不仅家庭状况多种多样，政策本身也往往错综复杂。儿童贫困问题行动组织的年度《福利和税收优惠手册》如今已经增加到1700多页。对EUROMOD模型的英国部分所用变量的描述已增至38页。仅举一例，在考虑增加（新应税的）儿童津贴时，我们要问，在评估是否有资格领取家计调查型福利时，是否要考虑儿童津贴增加这个因素？如果要考虑，那么是采用税前还是税后的收入增幅？
1704628077
1704628078
第二个问题是，由于税收—福利模型是以个人数据为基础的，因此可以把计算出的税收和福利与入户调查中记录的税收和福利加以比较。此类运算能够暴露原始数据的不一致性。调查对象可能在回答具体问题时出现误解。这一运算还可能暴露模型的局限性：我们可能缺少信息来核实获得福利的资格（比如与过去缴费相关的资格）。一个更加令人担心的解释是，人们可能没有得到他们有资格领取的福利。正如我们看到的，有相当数量的人没有申领他们有资格领取的家计调查型福利。如果简单地假设所有家庭都获得了他们有资格领取的福利，那会高估总成本和夸大福利体制的有效性。这里采用的税收—福利模型则考虑了未领取的情况。模型使用了英国就业与养老金部估计的领取率：例如，在有资格享受养老金补贴的人中，有23.5％的人没有申请；在那些只有资格享受储蓄补贴的人中，未申请的比例达到了51％。4鉴于这项政策改革的主要目的之一，是帮助那些根据家计调查有资格领取但实际上没有领取福利的人，因此考虑未领取率是必要的。
1704628079
1704628080
第三个问题是，新政策可能引发行为变化。如果提高所得税，可能导致人们多干活或者少干活。如果增加养老金，可能导致人们减少储蓄。而在这里进行的计算中，以及在典型的官方成本核算中，假定是没有这类行为变化的。因此，它们都没有充分考虑行为反应。但是，考虑行为反应所需的工作远没有那么简单。一个方法是分析税收—福利的参数对重大决策的影响，比如对工作小时数和退休年龄选择等的影响。这些决策历来是大量经济计量分析的对象，带来的结果也相当有趣。但它们只限于特定的行为领域，特别是与劳动力供给相关的行为领域。5因此，在税收—福利模型中使用这些结果，只能涵盖可能的行为反应的一个子集。此外，这些结果通常只限于特定的人群，而且没有明显证据显示这些局部结果的应用得到了令人满意的效果。
1704628081
1704628082
另一种方法是分析一系列决策带来的总收入。人们收入的多寡取决于他们选择的工作、工作小时数、过去的教育决策、存款、资产组合和其他决策等。所有这些决策都包括在总收入对税收和福利变化的预期反应中。因此不足为奇，正如我们所见，预期反应会有很大的误差范围。不仅如此，为解读分配方面的影响，我们必须搞清潜在的决定因素。足球运动员的例子有助于说明这个问题。如果所得税率提高，而球员的工资总额保持不变，那么这名球员的净收入就会减少，简单的税收—福利计算结果就是正确的。但是，如果这名球员获取的是净收入，那么所得税增加的成本就要由俱乐部承担，然后以某种方式转嫁给观众。因此，我们必须追踪分配方面的影响，而这不容易做到。
1704628083
1704628084
由于这些原因，官方成本核算一般是以无行为改变为前提的，我们也遵循这一做法。在美国，国会预算办公室从宏观经济角度讨论过这个问题：“国会预算办公室的成本估算一般不反映会影响经济总产出的行为变化，比如财政政策变化造成的劳动力供给和私人投资的变化等。”国会预算办公室采用不包括行为影响的习惯做法，其部分原因在于，在估计行为影响时“具有高度的不确定性”。6即便我们能非常有把握地估计行为影响，仍然会面临严重的解读问题。
1704628085
1704628086
不平等，我们能做什么 [:1704626110]
1704628087
对英国的建议及其成本
1704628088
1704628089
现在，我转向2014—2015年度的英国这个特定背景来讨论前述建议的预算成本。我提出了15条建议，分为三类。第一类包括那些不涉及预算的建议，因为它们的成本很可能可以忽略，或者取决于进一步的政策决策。第二类和第三类建议都包括在综合预算方案中，其中第二类只需投入一个总数，而第三类要根据税收—福利模型进行全面的分配效果分析。
1704628090
1704628091
对于第一类建议，它们的预算成本难以确定或者很可能可以忽略，因此它们没有包括在成本估算中。强化社会合作伙伴的作用，重新确定科学研究的方向，这些措施都可能影响税收和转移支付，影响大小不易量化，可能是正，也可能是负。但在这些情况下，最后的总数与其他建议动辄几十亿的结果相比很可能是微不足道的。因此，我在表11.1中将这些建议标示为“可忽略”。至于主权财富基金（建议7），成本仅指基金的运作。基金要获得新投资，要求政府相应的有财政盈余，而这不包括在当前的计算中。对小储户保证收益的成本预测取决于利率的未来走势，我没有去估计这将在多大程度上提高借贷成本。
1704628092
1704628093
表11.1 对英国15条建议的分析
1704628094
1704628095
1704628096
1704628097
1704628098
其余11条建议则都包括在预算一揽子方案中，见表11.1。其中，假定议会税改革（建议11）对税收没有影响（税收中性）。资本捐赠（建议6）将由改革后的遗产税（建议10）来提供资金。这样，其余的预算成本将来自当前的遗产税收入（2014—2015达到35亿英镑）的转移。在估计对失业者提供保障性就业的成本时，是以每周工作35小时、每年工作52周来支付基本生活工资为前提假设的。这项净成本核算考虑了重新就业节省下来的求职者津贴和家计调查型福利，还考虑了接受者有资格获得儿童税收抵免、所得税和应税国民保险缴费增加的情况。在考虑管理成本后，净成本可能在65亿英镑左右。这里，像其他研究一样，没有考虑间接税缴纳金额的变化。按照国家薪酬政策，伴随着高管薪酬的减少，所得税和国民保险缴费（包括雇主缴费）将减少。在相反的方向上，把国民最低工资提高到基本生活工资的水平，又会导致这些收入增加。后者有完整的细节规定，但前者没有。因此在缺乏任何坚实的基础来估计收入的情况下，我简单假定，上述两个因素的影响大体上抵消。最后一项建议——把官方发展援助（ODA）提高到国民总收入的1％——在2014—2015年间将耗资约45亿英镑。
1704628099
1704628100
因此，总体来看，这些不同的因素需要145亿英镑的额外收入。与此相对的是，拓宽所得税税基和国民保险缴费所带来的额外收入（没有包括在税收—福利计算当中）。根据对税式支出的官方成本核算，这意味着在2013—2014年期间将增加116亿英镑支出，但如果采用我所建议的累进税率结构，额外收入很可能远多于此。把所有这些因素放在一起，我的分析所依赖的基础是，为实现总体上的预算中性，余下的举措应该带来约25亿英镑的盈余。我必须提醒大家注意，这种计算是非常粗略的。
1704628101
1704628102
第三类建议包括那些利用税收—福利模型进行分配影响估计的部分——表11.1最后一栏标注为“是”的建议。这样的估计不仅能更加准确地计算预算，还能更加准确地评估对不平等和贫困程度的影响。应当强调的是，分配结果只与这个建议的子集相关，只涵盖15条建议举措中的5条。
1704628103
1704628104
对这5条建议的详细说明
1704628105
1704628106
我需要更加详细地说明税收—福利模型所涵盖的这5条建议。
1704628107
1704628108
（1）有关所得税的第8条建议
1704628109
1704628110
·个人所得税应实行累进性质更强的税率结构，应税收入的初始税率为25％（对收入超过起征点的部分）；应税收入达到每年3.5万英镑，税率为35％；应税收入达到5.5万英镑，税率为45％；应税收入达到10万英镑，税率为55%；应税收入超过20万英镑，税率为65％。
1704628111
1704628112
·国民保险缴费率不变，但高收入人群的国民保险费限额（第一类雇员和第四类自雇人员）提高到每年5.5万英镑。
1704628113
1704628114
·废止现行的取消高收入个人免税额的做法。
1704628115
1704628116
·保留额外的高龄津贴、盲人津贴、10％的储蓄率，但取消已婚夫妇津贴。
1704628117
1704628118
（2）有关劳动收入税收优惠的第9条建议
1704628119