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本文介绍了两种类型的政府干预之间的重要区别，从而拓宽了产业政策分析的范围。第一类政府干预的目的是为结构变化提供便利条件，方法是提供信息、补偿外部性以及协调“硬件”和“软件”基础设施[3]的改善——私人部门要想以符合比较优势的动态变化的方式增长，“硬件”和“软件”基础设施的改善就是必需的。第二类政府干预旨在保护本国选定的、违背本国比较优势（由本国的要素禀赋结构决定）的一些企业及产业，这些产业或者过于先进，或者过于衰落从而已经失去了比较优势。
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本章其余部分的结构如下：第二部分介绍了运转良好的市场的重要性，以及动态经济增长过程中政府的因势利导作用的理论依据。第三部分简要地回顾了世界范围内早期工业发展战略的重要经验教训，并分析了在当今发达经济体的结构变迁中政府所起的作用。这一部分还考察了各发展中国家政府采取的为产业升级和经济多样化提供便利的各种政策干预措施，并分析了它们成败的原因。在新结构经济学（Lin，2010）的基础上，第四部分基于被称为“增长甄别与因势利导”的新方法，为制定产业政策提供了一个框架。第五部分给出了一些结论性的思考。
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结构变迁，有效市场及因势利导型政府
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长期以来，经济学家被现代经济增长之谜所吸引，这个谜题是通过观察国家间人均国内生产总值的发散过程而发现的。世界经济大约于1820年左右开始起飞（Maddison，2001）。自此之后，世界经济增长率基本维持在一个稳定的水平，其高峰出现在所谓的“黄金时代”（即1950—1973年），增长率高达近3%。但是，这样的增长在不同地区、不同国家和不同时间是不均衡的。持续增长带来了生活水平的提高，这种现象首先发生在西欧、北美和日本，最近是新兴工业化经济体（NIE）和其他新兴的市场经济。不同国家间最初不断扩大的收入分配差异（从1870年到1990年，最富和最穷的国家之间的收入差距同比增长了五倍多）（Pritchett，1977）在最近几十年以来在一些国家集团之间有所减缓。随着收入分配两端差距的缩小，国家间似乎出现了“收敛俱乐部”现象（Evans，1996）。然而，许多最贫穷的国家仍然被排除在收敛过程之外，尤其是一些非洲国家。
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现代增长理论尝试对世界各国经济增长的发散路径做出解释。尽管研究的思路和方法各异，理论界存在这样的共识：不同国家和不同时间生活水平的变化主要反映了资本积累率和生产率增长率的差异。从增长核算角度进行的实证研究表明，在这两大因素之间，“国家间生产率的差异是造成各国收入差异的主要原因。相似地，生产率增长差异是各国收入增长率差异最重要的解释”（Howitt and Weill，2010：43—44）。在长期，生产率增长是与技术[4]和结构变迁联系在一起的，也就是说，在同样的产出水平下利用更好的知识降低生产成本，并将资源从低附加值的产业重新配置到高附加值的产业中去。[5]
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于是，我们可以得出如下结论：持续性的技术创新、产业升级、经济多样化和收入增长加速是现代经济增长的主要特征（Kuznets，1966；Maddison，2006）。[6]每个国家在任一给定的时间点拥有给定的要素禀赋。这些要素禀赋由土地（自然资源）、劳动力和资本（包括物质资本和人力资本）构成，是国家用以分配于第一、第二和第三产业中生产商品和提供服务的总预算约束。这些禀赋是可以随时间改变的。从理论上说，在原有禀赋里加入“硬件”和“软件”基础设施是有益的（Lin，2010）。[7]这些基础设施对国内企业的竞争力至关重要，因为它们影响着交易成本以及投资的边际回报率。
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在任意给定的时间，在其他条件不变的情况下，一国的要素禀赋结构（也就是该国拥有生产要素的相对丰裕程度）决定了要素之间的相对价格，进而决定了最优产业结构（Ju et al.，2009）。拥有充裕劳动力或自然资源但资本稀缺的低收入国家在劳动或资源密集型产业具有比较优势和竞争力。类似地，拥有充裕资本要素和稀缺劳动力的高收入国家将会在资本密集型产业具有竞争力和比较优势。因此，使得一国最具有竞争力的最优产业结构是由该国的要素禀赋结构内生决定的。为了能达到发达国家的收入水平，发展中国家需要依据资本密集度来升级自身的产业结构。然而，要实现这一目标，发展中国家必须缩小与发达国家的要素禀赋差距，而实现缩小这一差距的战略是在其发展的每个阶段都遵循自身的比较优势。当企业选择进入与该国比较优势相符的产业、采用与该国比较优势相符的技术时，经济是最具有竞争力的。这些企业将占有最大可能的市场份额，并以利润和工资的形式创造最大可能的经济剩余。因为它们具有竞争力，这些剩余的再投资可获得最高的回报。久而久之，经济体就可以积累起更多的物质和人力资本。这个动态过程将形成良性循环：它使该国的要素禀赋结构和产业结构随着时间的推移不断升级，还将使该国在生产资本和技术密集度更高的产品方面更有竞争力。
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企业的目标是利润最大化，而不是发挥本国经济的比较优势。在发展过程中，只有在要素相对价格反映了要素相对充裕程度的情况下，企业才会依据本国的比较优势选择合适的产业和技术（Lin，2009；Lin and Chang，2009）。而这样的要素相对价格只有在竞争性市场体系中才会存在。因此，在动态发展的过程中，有效的市场机制是经济按其比较优势发展的必要制度保障。
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然而，尽管市场机制如此重要，由于以下所说的信息、协调和外部性方面的原因，在发展过程中，政府仍应积极主动发挥作用，为产业升级和多样化提供便利。
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首先，做出升级和多样化的决定从来不是一个显而易见的选择。一个先驱企业可能因为新产业缺乏互补的生产要素或足够的基础设施而失败，又或者仅仅是因为目标产业与本国经济的比较优势不相符而不能成功。因此，产业升级和经济多样化可能更像是一个高代价的“试错”（trial and error）练习，即使这个试错练习具有后发优势（Hausmann and Rodrik，2003）。为了在竞争性市场上取得成功，发展中国家的企业需要如下信息：处于全球产业前沿内的哪些产业与本国的潜在比较优势相符。
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信息具有与公共品一样的性质。信息的收集和处理成本是巨大的。然而，信息一旦形成，允许一个企业分享既得信息的边际成本为零。因此，政府可通过投资于信息的收集和处理，将有关新兴产业的信息免费提供给企业等方式来给企业提供便利。另外，新产业的选择还可能以路径依赖的方式，通过特定的人力资本和社会资本的积累，来塑造未来的经济增长潜力。当然在分析这些信息并将信息告知公众方面，政府肯定比各个私营企业做得更好。
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其次，技术创新、产业多样化和产业升级通常伴随着对企业资本和技能的要求的变化，也伴随着市场范围和它们对基础设施需求的变化，而后者是由在此过程中生产活动所体现的演进性质所决定的。换句话说，产业升级和多样化通常伴随着对软硬基础设施的要求的变化。例如，在经济发展过程中，随着从农业到制造业、从简单制造业到高级制造业的变迁，一国的生产规模和市场范围越来越大，对运输和电力的需求也越来越大。单个企业无力内部化这些设施的提供，也难以统筹不同部门间企业的协作来满足这些持续增长的需求。[8]即使一些大企业愿意为该国的公路或电网建设提供资金，为确保一致性、效率，并防止随着经济增长可能出现的自然垄断，政府协调也是必要的。在低收入国家的小规模、劳动密集型的农业和制造业中，除了硬件基础设施之外，企业不需要劳动力有多么熟练、融资和市场体系有多么成熟。但是，当经济发展到现代制造业的阶段，就需要高技能的劳动力、一次性设备投资所需的巨额资金、流动资本和出口融资，以及新的市场规划。然而，很多单个企业通常无力内部化所需的软件基础设施的变化。这就又需要政府来提供或者协调这些经济部门的变化，从而为单个企业的升级和多样化提供便利。[9]
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最后，创新是产业升级和多样化进程的基础，但它本质上是一个非常冒险的行为。即便政府愿意并能够提供必要的信息和协调来帮助企业，仍不能够保证企业一定成功。企业可能因为目标产业太过先进，或市场太小，又或是协调不足而失败。但即使这些失败的案例也给其他企业提供了有用的信息，表明了该目标产业是不合适的，应重新审视。因此，先驱企业付出了失败的代价，为其他企业提供了有价值的信息。而如果它们成功了，那么它们的经历更是向其他企业提供了信息外部性，证明新产业与经济新的比较优势相一致，进而激励更多新企业进入该产业。[10]
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随着大量新企业的进入，先驱企业可能享有的租金就会被消除。从单个企业的角度来看，成为先驱企业的动力是被抑制的，因为失败的成本太高，而成功的优势有限，二者是不对称的。除非能对先驱企业所创造的信息外部性进行补偿，否则鲜有企业有动力去成为先驱企业。最终，产业的升级和多样化以及经济增长的步伐就会受到阻碍（Aghion，2009；Romer，1990）。在处于全球产业前沿的发达国家中，成功的先行者通常被授予专利，使之在一段时间内享有创新所带来的垄断租金。对于发展中国家来说，新产业很可能是处于全球产业前沿之内的一个成熟产业。从而先驱企业难以因为先进入新产业而获得专利。因此，政府对甘愿冒险进入新产业的先驱企业做出一些直接资助就是正当合理的。[11]
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发达国家的产业处于全球前沿上，其产业升级和多样化依赖于自身通过试错过程所创造的新知识。相比之下，处于赶超过程的发展中国家处于全球产业前沿内部，具有后发优势。换句话说，发展中国家可以借鉴发达国家的现有技术和产业理念来进行产业的升级和多样化。这种获得创新的方法比发达国家企业所用方法成本更低，风险更小（Krugman，1979）。[12]因此，在一个致力于建设市场体制的发展中国家中，如果企业知道如何利用后发优势的潜力，而且政府积极主动地在产业升级和多样化过程中提供信息、协调和外部性补偿，那么该国的增长速度就可以比发达国家快得多，达到与高收入国家趋近的目标（Lin，2009）。实际上，18世纪前的英国，19世纪的德国、法国和美国，20世纪的北欧国家、日本、韩国、中国台湾、新加坡、马来西亚和其他东亚经济体都是这样发展起来的（Amsden，1989；Chang，2003；Gerschenkron，1962；Wade，1990）。
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选优还是选劣：历史教训
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在经济史学家中有这样一个广泛的共识：政府在促进结构变迁并维持该变迁在发达国家的持续性方面可以发挥重要作用。然而，除了二战后一些成功的案例，大多数发展中国家的政府都未能满足人们的期望。因此，我们有必要简要回顾历史上的和当代的关于政府干预的经历，并从多数失败和少数成功的案例中吸取经验教训。
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发达经济体中政府在结构变迁中的作用
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有充分的历史证据表明，当今最发达的经济体都曾经严重依赖于政府干预来启动和推进其经济起飞和赶超的过程。政府干预使得它们得以建立强大的工业基础，并在长期内维持增长的势头。就导致西方世界早期经济转型的贸易和产业政策，List（1841）做过一个著名的调查。在这一调查报告中，他列举了政府用于保护国内产业或支持特定产业发展的各种政策工具，其中许多产业取得了成功，并为民族产业的发展打下了基石。[13]
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类似地，张夏准（2003）回顾了当今大多数发达经济体在自身的产业革命时期（从1815年拿破仑战争结束开始，到1914年一战爆发结束）经济发展的状况。他记载了使得这些国家完成其追赶战略的各种政府干预模式。传统观点常常强调将西方工业的成功归功于自由放任和自由市场政策，但历史证据表明，产业政策、贸易政策和技术政策的运用是这些国家成功完成结构转型的主要因素。这些政策包括频繁使用进口关税乃至进口禁令来保护幼稚产业，以及通过垄断授权、政府工厂的廉价原料供给、各项补助、公私合营、直接政府投资等促进产业发展，这些情况在英国和美国更甚（Trebilcok，1981）。所有试图赶上英国的欧洲国家都曾采取了技术政策。直到第一次工业革命的中期，具备新知识的熟练工人的流动是技术转移的主要渠道。工业化进程的后来者，例如法国，试图从英国大规模地获得熟练工人，但是从1719年开始，英国政府在长达一个世纪的时间内禁止熟练工人移民。[14]当新技术开始体现在机器本身之上时，机器也处于政府的控制之下：从18世纪到19世纪，英国政府通过各种法律，禁止“工具和器具”的出口。
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所有发达经济体的政府都支持对外国技术的获取，“有时候通过资助考察团和学徒实习等合法手段，有时候通过非法措施，包括支持工业间谍活动、走私违禁机械，以及拒绝承认外国专利”（Chang，2003：18）。例如，在德国（普鲁士），腓特烈大帝吞并了西里西亚的工业强省，推动了钢铁和亚麻工业的发展。随后，诸如炼铁、焦炭炉和蒸汽机等先进技术便从更成功的国家进口进来（Kindleberger，1978）。
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在早期工业化进程中，政府采取了多种干预方式。在日本，政府在造船业、采矿业、纺织业等部门开办了许多工厂（“试验工厂”），大多数工厂随后被以非常低的价格卖给了私人部门，政府还提供了进一步的补贴。这项措施有助于启动日本工业化和多样化的进程。虽然官办企业表现不佳[15]，但是其中的许多失败案例却催生了民办企业。在日本明治维新期间[16]，充满活力的纺织业从国有企业惨淡经营的失败中兴起，这曾经是一个最为著名的案例。私人企业的成功，是因为它们学习了国有企业的技术和管理经验，并引进了各种工艺创新，用廉价的劳动力取代了昂贵的设备，这是符合当时日本的比较优势的（Otsuka et al.，1988）。[17]
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发达国家政府继续采取各种措施来支持产业的升级和多样化，虽然这些政策可能不会被贴上正式的“产业政策”的标签。除了产业中性的专利制度，其他此类措施通常包括支持基础研究、授权、国防合同和大型公共采购。地方政府同样向私人企业提供各式各样的激励政策，吸引它们到特定的地理区域去，并产生新的投资。所有这些措施的采用，需要确定具体的产业、产品和金额，以达到“选优”的目的。
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美国是最好的例子。美国政府持续地向私人企业和学术机构提供强有力的激励，使之为持续的经济增长探寻宝贵的新思路，并将这些思路去竞争化——除此之外，美国政府还进行了主要经济部门如交通业的基础设施建设，以及为教育和培训提供资金支持，为各产业建立起技能基础。这些政策一般通过提供研发补贴来完成，也通过授予专利权和版权来完成。例如，先进技术计划（The Advanced Technology Program）于1990年开始实施，对于有前景的高风险技术领域的研发来说十分重要。政府补贴还被应用在诸如国防、能源、运输和房屋建设等领域。
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最近几十年，关于美国产业政策[18]是否必要的辩论持续进行着，但是，它并未改变联邦政府和各州政府在产业发展中具有重要作用这铁一般的事实。政府干预包括分配大量公共资金于国防采购，以及对整个经济体有巨大溢出效用的研发活动（Shapiro and Taylor，1990）。实际上，在1930年，联邦政府的研发支出在美国全部研发费用中所占的份额只有16%，而在二战后的年份里，这一份额保持在50%到66%之间（Owen，1966；Mowery and Rosenberg，1993）。据张夏准观察，“虽然在诸如计算机、航天和互联网等产业，美国的总体技术领导地位有所下降，但是它在这些产业仍处在国际前沿地位。如果联邦政府没有为这些产业提供与国防相关的研究经费，这些产业将不会存在”。在其他重要经济部门如卫生部门，政府的支持也是十分重要的：美国政府对国家卫生研究院（the National Institutes of Health）提供资金支持，而后者又为生物技术企业提供了大量的研发资助，这对于美国保持它在该产业的领先地位是至关重要的。
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