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美国政治家在“三权分立”的基础上，又提出“以社会制约权力”的思想，尤其是在第三任总统杰斐逊的推动下，西方分权论的发展达到了顶峰。杰斐逊强调，人民是政府的唯一监督者，如果人民同政府距离太远，或者插不上手，就无法关心政事。他说：“当每一个人都参与他们地区政府或较高级政府的监督工作，觉得自己不仅在一年一度进行选举的那天，而且每天都是事务管理的参与者；当每州没有一个人不是本州大大小小参议会的会员时，他们就会宁愿粉身碎骨，也不肯让凯撒和拿破仑那样的人来夺取他们的权力。”〔15〕
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杰斐逊认为，舆论的拥护是政府存在的基础。只要人们利用报纸，自由地交流思想，就会认识真理，他们的分歧也会通过自由讨论而得到自行澄清。当提供新闻的自由和发表言论的自由得到保障时，政府就可以听到人民的声音，人民就可以有效地监督政府。报刊自由是人民其他一切自由和安全的保障。“哪里报刊是自由的，并且人人都能阅读它们，一切就是安全的。”因此，在杰斐逊看来，代表民意的报纸比管理人民的政府更为重要。他有一段名言：“民意是我国政府存在的基础，所以我们先于一切的目标就是保持这一权利；若由我来决定是我们是要一个没有报纸的政府，还是没有政府的报纸，我会毫不犹豫地立即回答：我宁愿要后者。”〔16〕
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总之，从权力制衡的原则出发，资产阶级政治家认为除了立法、司法、行政三种权力之间具有相互制约的关系，公众舆论也可以作为一种权力形式对权力机构实行约束。而人民监督政府最主要、最经常的途径就是报刊等新闻媒体。这种思想后来就引申为新闻媒介是行政、立法、司法之外的第四种势力或第四种权力，拥有对政府的监督权。
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三、中国舆论监督思想
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舆论监督思想是近代民主政治的产物。而中国古代虽有“民主”一词，但却指“人民之主”或“人民的君主”，没有体现现代的民主含义。但这并不意味着中国传统文化中没有舆论监督思想。
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1．民本论
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中国传统文化中的民主思想是与民本观念结合在一起的。所谓民本，基本含义有二：其一，人民的利益是国家和社会的价值主体；其二，君主的权力只有得到人民的拥护才能稳固。〔17〕民本论基本上代表了中国传统政治思想的主流。《尚书》中即有“天聪明自我民聪明，天明畏自我民明威”、“天视自我民视，天听自我民听”、“民之所欲，天必从之”、“民可近，不可下，民惟邦本，本固邦宁”等一类说法。后来孟子进一步提出“民贵君轻”的观点，认为“民为贵，社稷次之，君为轻。”〔18〕。他从历代为政者的统治经验和教训中总结出得民心者得天下、失民心者失天下的道理：“桀纣之失天下也，失其民也。失其民者，失其心也。得天下有道，得其民，斯得天下矣。得其民有道，得其心，斯得民矣。”〔19〕
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从民为国本的立场出发，民本论认为民意即天意，违背民意就是忤逆上天的意志，必将受到老天的惩罚，失德失位。因此，为人君者必须“敬德保民”，顺民意，体民情。民意在名义上的至高无上的地位，使之对政治权力产生了一定的约束力。太康失国的故事便是一个很好的例证。据传，夏朝第三代君主、大禹的孙子的太康，贪图逸乐，沉迷猎狩，国政荒弛，以至民皆嗟怨，最终被国民所逐而失国。张居正的《帝鉴》记载：
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太康即位，荒逸，弗恤国事。畋猎于洛水之表，十旬弗返。有穷后羿固民之怨，拒之于河，弗许归国。厥弟五人，作歌以怨之。太康失国，居阳夏。
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在传统中国早期政治生活中，舆论在相当长的时间里发挥了监督作用，它通过让民众直抒胸臆，对当政者的过错加以批评。而贤明的君主，不仅不阻挠群众对政事的议论，还想方设法为他们提供表达意愿的渠道，如《吕氏春秋·自知》记载：“尧置敢谏之鼓，使天下得尽其言；立诽谤之木，使天下得攻其过。”
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舆论对时政的褒贬在任何时候、任何地方都没有中断过。难得的是，在民本论思想的影响下，中国历史上许多勤于朝政的开明君主，大都能广开言路，虚心听取其臣属乃至庶民的议政之见，以便纠其偏、补其过、善其政，即使百姓所言没有道理，也不加谴责，而是留下供日后参考，若是其言有益于国事，有补于治道，则予以采纳。
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但我们也应看到，民本论存在很大的局限性。它所谓的“民”只是对象性的客体，与作为主体的“君”相对。因而舆论监督作用的发挥完全视君主的个人道德品质而定，无法制度化。
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2．性善论
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与基督教性恶论的观点相反，中国传统政治思想的人性论假设为性善论。他们从父慈子孝这一套亲属人伦关系出发，认为人的本性是善的，因而每个人都可以在道德上达到完美的境界，这使中国传统式的舆论监督更强调与人为善、治病救人，而不是暴露人性中阴暗、丑恶的一面。
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孟子主张“人性之善也，犹水之就下也”〔20〕。他以水为喻，认为水的本性是向下游流动，但如受到阻拦也会漫上地势较高的地方，但这并非水的本性使然，而是情势所迫。与此相类似，人之为恶，常常是受到外界的诱惑，而并非人的本性就是恶的。因此，在孟子看来，只要不丧失本性，并不断努力看护和发展它，“人皆可以为尧舜”。中国古代也有一些思想家主张人性本恶，例如荀子，他看到如果人类天性善良，恶也就无由产生，所以主张人的本性就是恶的，礼仪乃是后天修为所致，不过他又认为人性是同一的，因此每个人都有成为圣人和君子的可能，结论与孟子的性善说殊途同归。总之，中国传统思想家们不管持哪种观点，最后落脚点都是人类可以也应当向善，都可以看作是性善论的分支。
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性善、性恶在政治制度的设计上并不仅仅是一个空洞的先天经验命题，其实际意义在于告诉人们应当如何去认识和看待统治者。既然主张性善，故治人者必为有德之士，而那些缺少道德修为的人就只能成为治于人者。汉代大儒董仲舒认为，人性分为三个等级，有圣人之性、中人之性和斗筲之性。〔21〕圣人之性为善，故为君子、为王者；中人之性既可以为善又可以为恶，既能升腾而上，也可沉落而下；斗筲之性则未善，故为小人，只有由性善的人们掌握统治权力，用教化之法去陶冶其性。性善论在政治上运用的结果似乎是，权力越大的人越善，权力越小的人离善越远。
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以性善论为指导思想的舆论监督，其宗旨并不在于制约权利，而是帮助那些丧失本性的掌权者迷途知返，治病救人。这一点可从古汉语“风”的含义上看出。
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中国古代舆论因口口相传，常常化为歌谣，所以《诗经》中归入“风”这一类的作品都是民间诗歌，与作为贵族诗歌的“雅”和作为王室诗歌的“颂”相对应。作为民间舆论的“风”诗，多刺过讥失之语，以匡救当权者之恶德。因之，在中国传统政治思想中，舆论有救药之效，能治疗人主之疾。这样一来，“风”发展出疾病与医药的双重含义。《韩诗外传》卷3说：“人主之疾，十有二发，非有贤医，不能治也：痿、蹶、逆、胀、满、支、隔、盲、烦、痹、风……无使百姓歌吟诽谤，则风不作。”这里讲的是百姓的嘲讽讥刺会使人主患上“风”病。为什么会如此呢？《汉书·五行志》说出了其中的原因：“君炕阳而暴虐，臣畏刑而柑口，则怨谤之气发于歌谣，故有诗妖。”原来，群众的讽议乃是君主的一大心病。俗话说，心病还得心药医。这种疾病的疗药不是别的，正是“歌吟诽谤”的社会舆论。因此孔颖达的《诗经正义》认为：“《尚书》之‘三风十愆’，疾病也；诗人之四始六义，救药也。”
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风兼有疾病与医药的含义，分训而背出，作为文艺理论或许有些费解，但舆论为执政者药石的思想并不复杂。据《左传》记载，襄公三十一年，有人向郑国执政子产建议拆毁乡校，以平息人们对朝政的议论。子产说，防民之口，甚于防川，“大决所犯，伤人必多，吾不克救也。不如小决使道，不如吾闻而药之也”〔22〕。不过，人之常情是讳疾忌医。舆论虽为良药，但喝下它却等于承认自己有错误。对执政者来说，这需要极大的道德勇气才行。
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3．喉舌论
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近代报刊出现之后，中国报人普遍产生了一种“喉舌论”观念，梁启超可以作为他们的代表。他认为当时中国之所以积弱，濒于灭亡的危险境地，主要原因为“壅塞”。就是说，当政者闭目塞听，既不通世界之事，也不了解民情。这种政府好比长着耳朵、眼睛的聋子和瞎子，在这种社会中生活的臣民就像长着嘴巴的哑巴。而报纸对社会的作用就在于沟通上下，充当国君的耳目、臣民的喉舌。他写道：“报馆者，国家之耳目也，喉舌也，人群之镜也，文坛之王也，将来之灯也，现在之粮也。”〔23〕这番对报刊作用的极尽夸张的描述，中心意思是将它比作国家的耳目喉舌。喉舌论形象地概括了报刊在政府和民众之间所能发挥的去塞求通、通上下之情的桥梁和纽带作用，集中国近代报刊功能思想之大成，对后世产生了深远影响。
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在近代的喉舌论概念中，喉舌主要指人民喉舌、群众喉舌，我们今天认为这完全是理所当然的。但追溯历史，我们发现情况并非如此。在中国传统文化中，喉舌观念源远流长，早有明确固定的内涵，那时的“喉舌”即掌握机要、出纳王命的重要官员。《诗经·大雅·烝民》说：“出纳王命，王之喉舌。”很明显，这里的喉舌指传递帝王政令，通上情于下的朝廷重臣，而不是梁启超所说的将下情上达的群众喉舌。又如扬雄《尚书箴》说：“是机是密，出入朕命，王之喉舌。”能掌握朝廷机密的不可能是一般百姓，只能是“王之喉舌”。再如《后汉书·左雄传》：“宜擢在喉舌之官，必有臣弼之益。由是拜（左）雄尚书，再迁尚书令。”说的是左雄这个人有才干且忠于朝廷，能堪大用，因此进入核心权力圈，也就是做了“喉舌之官”。从“王之喉舌”、“喉舌之官”等用法看，基本上可以说古汉语中的“喉舌”一词等同于官方喉舌，民众喉舌则完全是近代概念。正由于先后赋予“喉舌”的两种含义相互对立，近代报刊在舆论监督时面临着极其艰难的立场选择，对时局的批评因此窒碍难行。一直到今天，人们仍然未能全部摆脱这种传统观念的影响。
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喉舌既为官方所有，它所进行的监督，其目的就在于加强权力，而非制衡权力。太平天国后期的领导人洪仁玕是近代新闻史上最早阐述报纸舆论监督功能的人之一。他非常重视报纸在监察百官、收集民心公议方面的作用。他这样写道：“有新闻篇以泄奸谋，纵有一切诡弊，难逃太阳之照矣。”〔24〕报纸对官员的监督，在洪仁玕看来就像太阳照进了平日见不到阳光的阴暗角落一样，使他们的奸邪之行大白于天下，难以掩藏。这无疑是非常超前的意识，如果说它包含着当代“阳光法案”的某些萌芽也不为过。但我们也应注意到，在洪仁玕那里，报纸对政府机关及其官吏的监督，并非实现民主政治的手段，而是加强政府权力、行使集权统一领导的有力工具。下面的一段话将他的真正用意暴露无遗：“要自大至小，由上而下，权归于一，内外适均而敷于众也，又由众下达而上位，则上下情通，中无壅塞弄弊者，莫善于准卖新闻篇或设暗柜（即意见箱）也。”〔25〕洪仁玕显然由报纸对官员劣迹的批评想到了唐代武则天时期怂恿臣民相互检举揭发、彼此攻讦的暗柜制度，新闻报纸不过是将秘密告发变为公开谴责，但两者同为官方喉舌，都有利于主上掌握百官、加强中央集权领导。
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第二节 中西方舆论监督体制的比较
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上一节关于中西方舆论监督思想的比较，主要是在历史的层面上进行的。下面就让我们把目光投向现实，对中西方舆论监督体制做一个简短梳理。需要说明的是，这里所说的体制是从宏观社会结构的角度着眼的，而并不局限于某些具体的法律条文或政策规章。
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