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第二节 中西方舆论监督体制的比较
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上一节关于中西方舆论监督思想的比较，主要是在历史的层面上进行的。下面就让我们把目光投向现实，对中西方舆论监督体制做一个简短梳理。需要说明的是，这里所说的体制是从宏观社会结构的角度着眼的，而并不局限于某些具体的法律条文或政策规章。
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一、舆论监督体制的意义
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关于舆论监督体制，目前学术界还没有一个明确定义。我们试图从它对实际的舆论监督活动所产生的影响这个方面作些初步的探讨。一般而言，舆论监督活动所涉及的主要问题为：监督目的、监督对象、监督级别。我们分别将对应的后果称之为监督的刚度、监督的强度和监督的力度，以下分而述之。
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1．监督的刚度
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我国新闻学界关于舆论监督的定义大致可以分为两类：一类可称之为积极定义；另一类可称为温和定义。这里所谓的“积极”，并不取其褒义，而是这类定义基本将舆论监督等同于批评报道，认为舆论监督就是人民群众通过舆论手段对政府事务和社会生活所进行的批评、检举、控告、诘难等。另外一些学者则赋予舆论监督以更广泛的含义。他们认为舆论监督不仅包括对丑恶现象的揭露与鞭笞，还应包括正面的建议言论。郭镇之认为，舆论监督包括批评和建议，批评是负面的，建议是正面的，批评包括对决策和行为的批评，对行为的批评多一些，建议则往往是对决策的建议，并不一定是批评的内容。有的学者更是主张，舆论监督不光包括对错误事物的批评，同时也指对正确事物的表扬。童兵指出：“舆论监督是公众依据法律赋予的权利，并以法律和公共道德为标准对人们，尤其是对政府和公务人员实行的社会公判，它包括对模范行为的褒扬和对不法行为的批评及直接间接的制约和制裁。”〔26〕
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彭朝丞试图将两种定义都囊括进来，一方面肯定新闻批评是舆论监督的最主要形式；另一方面也认为它还包括对各种问题的建言献策。他写道：
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多年来，说到舆论监督，许多人都把它同批评、曝光画上等号，把它局限在对具体人具体事的揭露、批评上。无疑，这是一个认识上的误区。新闻批评是其最主要的组成部分，最重要的一种形式，但并非就是它的全部。舆论监督还应包括公众对工作和决策的参与，对民主法制建设提出建议、倡导和要求，以及对社会生活中的各种问题、矛盾进行及时的沟通、疏导、化解等等诸多方面的内容，及其与之相适应的多种多样的方法。〔27〕
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这段话似乎在告诉我们，在相当长的时间里以批评和揭露为主要内容的舆论监督的定义是许多人的看法，尽管它属于“认识上的误区”。正确的认识则是，不要一看到舆论监督，就把它和批评、揭露联系起来，它还具有建设性。
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孙旭培在最近的一篇文章中也部分地反映了温和定义的要求：“舆论监督是指公众通过新闻媒介对党务、政务和一切公共事务的公开，对国家机关各级公务人员施政活动，以及社会公众人物（包括政治家、演艺明星、上市公司等）的监督。这种监督既包括揭露和批评又包括评价和建议。但新闻媒介对坏人、坏事，特别是腐败行为的揭露和批评，是中国现阶段舆论监督的主要和常见形式。”〔28〕
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理论上的分歧实际上是体制上的矛盾反映。为简便起见，我们或许可以把只包括批评的监督体制称为刚性体制，而把包括建议和褒扬的体制称为柔性体制。从上面引文中可以看出，在我国建立刚性的舆论监督体制的呼声是非常强烈的。
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2．监督的强度
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对于是否把一般公众、社会团体以及各种社会现象、社会问题都纳入舆论监督范围，我们称之为舆论监督的强度问题。只有政府部门及其工作人员和各种公众人物才属于监督范围的舆论监督体制，可以认为是高强度的，其他体制则强度要弱一些。
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不管何种事实，不管是轰轰烈烈的壮举还是凡人小事，不论其是美好的还是恶劣的，都可以成为新闻媒体的报道对象，这是毫无疑问的。但到底哪些事实才属于舆论监督范围之内的，在我国理论界存在不同意见。
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较为普遍的观点认为，只要是不良现象，如损人利己、损公肥私、不讲公德、侵害社会和他人利益等，都是舆论监督的对象。理由是舆论监督面向全社会，即使是一般社会成员其行为也应受到监督。对普通社会成员的监督和批评，同样具有扶正祛邪、扬善抑恶、净化社会风气的作用。不过这种观点也强调，舆论监督的重点是政府机关及其工作人员，包括作为执政党的中国共产党的各级组织。
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也有的学者主张舆论监督主要是指对各种权力组织的监督，之外的批评和揭露则不在此列。陈力丹指出：“我们无形中常把对劣质产品的揭露和对事故的揭露、对黑金事件的曝光与批评某些党政机关渎职，都视为舆论监督。其实，舆论监督主要是指对各种权力组织的监督，而对劣质产品、事故、经济活动中违规问题的查检，本来就应该是行政、司法的职责，媒介揭露这些事情则是在履行它的正常的报道职能。”〔29〕这可以看作是关于舆论监督的一种理想化表述。因为即使在被许多人认为是舆论监督典范的美国，在其“揭丑”报道中，也并非全然是对政府黑幕的揭发，除了政界腐败、官僚主义、政府与黑道勾结等内容之外，它还包括大量的形形色色的社会腐败现象，如食物掺假、金融和保险公司肆无忌惮的欺诈性行为、专卖药中含有有害成分、自然资源遭到严重破坏等，因此那种认为西方媒体“看家狗”式的报道等同于对政府部门及其成员的批评有失偏颇。当然我们也不排除西方媒体对执政党情况的公开评议、对高级官员个人操守的关注、对权力腐败的曝光是其经常性的报道内容。
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强调舆论监督的主要对象或重点是权力组织，与其说是理论问题，不如说它是现实困境的某种抽象写照。这就是郭镇之所指出的我国新闻媒体在进行舆论监督时所存在的“对上监督不力”现象：
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目前，中国的新闻传播在对权力实施舆论监督，特别是批评报道方面处于天然的劣势，从而产生“只打苍蝇，不打老虎”的问题。中国的新闻媒介从来没有独立揭发出真正重大的政治经济问题；披露严重的社会问题有时会受到限制；面对腐败现象少有作为。同时，由于监督对象及其上级部门越来越老练的抵制与干预，新闻媒介的舆论监督处于十分困难的境地。〔30〕
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3．监督的力度
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西方新闻界在监督政府方面最值得炫耀的资本，是把最有权力的政府首脑人物作为批评的头号目标。根据历史记载，美国历任总统几乎都遭到过来自新闻媒体的指责。有“美利坚合众国之父”美称的华盛顿曾被报纸批评为“很少了解国家的真正情况”、“使美国民族堕落了”。林肯被凭空谴责为在酒醉醺醺之中作出命运攸关的决策，处于求胜心切而不必要地让军队去送死，甚至公然叛国。而《华盛顿邮报》对“水门事件”的报道导致尼克松总统辞职下台，更被认为是美国媒体批评政府的顶峰之作。
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从以上对美国总统与新闻关系的简单勾勒中可以看出，在形式上，美国法律对于被舆论监督的权力级别是没有限制的。虽然普通公民的名誉受到法律保护，但政府官员不在此列。正如赛伯特所指出的：“在美国不论是政府官员或是公职候选人，在破坏名誉的法律方面很少保障。”〔31〕1964年《纽约时报》上诉沙利文一案中，美国联邦法院更是确立了“实质恶意”原则，规定被批评的政府官员除非能够证明批评者使用不真实材料，是出于恶意，即明知材料有假或有意忽视材料是否有假，否则一律不得获得损害赔偿。这使政府官员起诉新闻媒体变得更为困难。
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在我国，舆论监督已逐渐成为新闻媒体的一项经常性工作，但批评大多集中于乡以下的基层机关、基层干部和社会生活方面的问题，涉及到高级领导机关、领导干部和政治生活的比较少，受监督的权力级别偏低的现象突出。孙旭培对《人民日报》1993～1997年间的批评报道作了抽样调查，从5年的1826天的报纸中抽取420天的报纸，共得批评报道1028篇。结果发现这些批评报道有58.6％是刊登在读者来信版上，以不涉及具体人或单位的某种现象作为批评对象的占53.2％，针对集体或单位的占批评报道总量的17.8％，针对不法分子的占17.1％，而针对各级干部的批评不到总量的1/10（8.5％），针对处级以上干部的批评仅占2.6％，且大多是根据有关部门查处结果报道的，完全由报纸自己搞出来的很少。〔32〕《人民日报》是我国最具权威性的党委机关报，它对批评报道的处理方式代表了国内新闻媒体的一般做法。2000年“舆论监督与新闻纠纷”课题组对搜集到的17家中央和省级报纸的118个舆论监督案例进行分析后发现，涉及普通群众的11例，乡以下和企事业单位59例，县处级干部35例，市局级干部4例，省级干部5例。〔33〕以上实证研究表明，在我国权力级别越高，受到的监督就越少。
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在我国法律中并没有将舆论监督限制某一权力级别上的规定。当代新闻史上，也有过“渤海二号”报道对高级领导的批评、对商业部长吃请的批评等，但对高级领导干部的监督没有机制化，要实现这一点，需要进一步加强政治体制建设，加大监督力度。
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二、西方舆论监督体制
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前面的分析表明，舆论监督不仅是一种新闻传播现象，更是一种社会文化现象。如果仅仅停留在政府与媒介的关系上，局限于仅有的一些条文，对西方舆论监督的发生机制就不会有深入的理解。
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