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重访灰色地带：传播研究史的书写与记忆 多元主义与社会秩序
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伯内斯对于宣传正当性的论证沿着两个方向展开，一是理论维度，二是历史维度。前者主要通过《宣传》及后续相关文章完成，后者主要通过历史的书写，尤其是1961年为《透视公众意见》撰写的新版序言完成。
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当杜威等人批评宣传扰乱信息环境、违反民主精神时，伯内斯却雄辩地指出，宣传不仅没有破坏民主，反而促进了民主。他通过建构一系列二元对立和偷换概念，完成了对这一观点的论证。
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首先，他将混乱（chaos）与秩序（order）相对立，从而提出宣传简化了选择。他认为现代社会的复杂性导致做出理性选择十分困难。他以美国政治为例，建国之初没有党派，各个政治候选人都代表在一系列政治问题上具有不同倾向性的组合。选民要做出理性选择，必须对每个政治问题了如指掌。在今天，这变成了一件大多数公民无法胜任之事。为了简化选择过程，党派应运而生。尽管这一政治设计曾遭到美国一些“国父”的抵制，并且在美国的宪法中也没有被提及，但是它为政治的稳定与秩序提供了最简化的选择——二选一的简单游戏。
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就像霍布斯在《利维坦》中创造的那个著名的二元对立（绝对的无政府状态与专制统治相比，后者总是优于前者）一样，伯内斯把全社会的意见也做了一个二元划分，如果你不喜欢令人无所适从的混乱状态，那么就最好选择公关人员加工好的简单有序、黑白分明的环境。
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这一论证忽视了两个问题：（1）意见的理想分布是否是以秩序为优先？（2）何种状态可被称为理想的意见秩序，其标准究竟由谁制订？
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对前一个问题伯内斯没有作出明确回答，他利用了一个道格拉斯所说的人类文化中的“洁净的隐喻”[13]，将秩序与洁净作为一个理所当然的价值选择塞给了读者。对后一个问题，他在书中倒有明确的回答——“隐形政府”（invisible government）。
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隐形政府的提法受到李普曼的启发，李普曼认为宣传就是在公众不知晓的状态下在公众和事件之间设置障碍。[14]李普曼是伯内斯非常推崇的作家，他的第一本书《透视公众意见》从书名到内容都有模仿李普曼的痕迹。他认为李普曼所说的“无能的公众”正好证明了宣传的必要性。在《幻影公众》中，李普曼进一步阐发了这个观念。[15]他认为，公众的理性只在一些具有明确程序的简单问题上，才能够得到信任。如果遇到前所未有的巨大挑战或危机时刻，最好将问题交给少数专家（隐形政府）解决。和李普曼一样，伯内斯的理论也带有明显的精英主义色彩，不同的是在他那里，李普曼笔下的专家摇身一变成为公共关系顾问。
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曾经访问过伯内斯的新闻学者欧拉斯基（Marvin N. Olasky）从伯内斯的宗教观里看到了这一观点的来源：“伯内斯的基本主张，就是他对上帝缺乏信仰。在我们的谈话中，他称我们的世界是‘一个没有神的世界’，而且他认为这个世界正迅速地沉沦到一种混乱的境界。因此，他坚称公关人员操纵社会，由他们创造人造的诸神，而经由这些人造的诸神来灵巧地控制社会。从避免灾祸发生这个角度来看，这是公关人员必须做的。……从他的眼光看来，在幕后操纵绳索，不仅对个人利益是必要的，在社会救赎方面，也是很需要的。”[16]
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伯内斯在这个论证中所使用的不是理论逻辑，而是现实逻辑：存在即合理。因为隐形政府已经在管理这个世界，宣传是一个既定事实，所以它是合理的。伯内斯显然夸大了他所说的公关专业人士的影响，他所描述的与其说是20世纪初的现实，不如说是今日的现实。彼德斯认为，伯内斯和法兰克福学派的霍克海默与阿多诺在社会权力的分配问题上具有惊人的相似性。他们都认为权力掌握在少数人手中，但是二者对这个客观事实的价值判断却截然不同。[17]
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作为一个（表面上）天真的多元主义者，伯内斯认为意见市场是平等的。他有一句名言：“对抗宣传最好的方法便是更多的宣传。”[18]当不同利益群体可以平等展开竞争时，宣传便通过将混乱秩序化，促进了民主的实现。正如批判学者所指出的那样，多元主义者将权力简单等同于影响，认为只要具有影响，就会拥有平等的权力，反之亦然。但是这一看法忽略了影响背后意识形态的支配作用（比如拥有同样粉丝数量的明星或笑话微博和国家级新闻媒体的官方微博不可简单画等号，消费品牌的影响与政府的影响不可简单比较），更遑论权力本身通常会决定影响力的大小。[19]
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伯内斯的多元主义民主观并非始终如一，这表现为他在公众的选择权问题上经常表现得前后矛盾。在若干年后，他写了一篇名为《设计同意》的文章，里面写道：“普通美国成人只受过六年教育。当面临紧迫问题和决策时，领袖经常无法等待所有人的理解。在某些情况下，民主的领袖必须在设计同意上发挥作用，达成社会目标和价值。”在伯内斯的辞典里，宣传与教育是同义词：“设计同意经常被作为教育的补充。如果这个国家的教育水准得到提高，公众的知识水平和理解能力都会提升，这一过程（设计同意）仍会具有价值。”[20]
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正如伯内斯的传记作者泰伊观察到的那样，伯内斯理想中的公关人员，其实对民主并没有真正的兴趣。[21]当人们发现纳粹宣传部部长戈培尔的书架上有伯内斯的《透视公众意见》，并且发现戈培尔利用象征符号抹黑犹太人、神化希特勒、操纵新闻控制国内公众，其手法与书中的建议如出一辙时，伯内斯的宣传正当性论证便处于尴尬境地了。
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重访灰色地带：传播研究史的书写与记忆 从公众被诅咒到双向互惠
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伯内斯对宣传正当性的历史维度的论证是通过重新阐释历史、“发明”公关的传统来完成的。1961年伯内斯为他第一本界定公关行业的专著《透视公众意见》（1923）写了一篇很长的新序言，在其中他除了回顾公关的定义演变和字典、百科全书对公关概念的承认史以外，还建构了公关的演化史、学术研究史和教育史。在这段暧昧的历史叙述中，他有意模糊了“公共关系”与人们通常赋予其负面色彩的“宣传”概念之间的区别。这说明从写作《宣传》以来的三十多年间，他一直未放弃为整个宣传观念辩护的努力。
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在这个令人惊讶的宏大历史建构中，伯内斯的历史观耐人寻味。他采取了一种和古希腊时期流行的历史观极其相似的看法，认为一个事物从诞生开始就是完备的，历史舞台上所出现的一切行动因素都必须在历史开始前就是现成的。[22]他将宣传视为一个非历史的概念，追溯到西方文明的起源时期——古代希腊与罗马时代，一路顺流而下，依次经过中世纪的教会宣传、欧洲资产阶级革命时期的宣传，一直接续美国革命前后的煽动和内战宣传。至此，他才进入了公关宣传的现代时期——公众被诅咒时期（1865—1900）、公众被告知时期（1900—1917）、第一次世界大战（1917—1919）、新专业的兴起（1920—1929）、公关专业正式出现的时代（1929—1941）、第二次世界大战（1941—1945）、公关的扩张（1946至今）。
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这个历史叙事有几个值得注意之处：（1）公关或宣传作为一个始终存在的现象，除了技巧和组织形式的差别外，并无本质的变化。换句话说，公关没有历史。（2）公关的演进和职业化是一个线性的发展过程。公关的历史与其说是一个公关被驯化的过程，不如说是公众逐渐承认公关价值的过程。（3）公关始终是一个中性甚至正面的行为，作为说服手段，它本身并不接受道德裁判。（4）总之，公关是一个缺乏主体性的行为，因此它与权力无关。
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在最后对公关的界定中，伯内斯强调了公关（宣传）中的双向互惠。这样，他最终从功能的角度顺带论证了宣传存在的必要性。在这样一个暧昧而混乱的历史叙事中，权力的主体始终缺席。如果说在商业公共关系中权力主体缺席还无伤大雅的话，那么当论述的现象已经不限于特定行业而指向抽象的一般宣传时，权力主体的缺席就成为一个严重的问题。权力的缺席不等于中立，它是对既有权力的理所当然的接受和背书，因此伯内斯多元主义的意识形态的底牌其实是维护既有权力的保守主义。
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取消主体，即意味着逃避了传播责任与道德约束。“无宣传者的宣传”便走向了彻底的历史宿命论，一切问题都被归结为历史的规律或无意识的结果。这样，伯内斯为了争取公关的更大活动空间而建构起来的“宣传”正当性便成了一个没有灵魂的理论黑洞，一个纯粹的修辞。
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重访灰色地带：传播研究史的书写与记忆 宣传的“科学性”
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尽管伯内斯对宣传的提倡在那个时代有些反潮流，但是其背后隐藏的乐观主义的线性历史观和多元主义的民主观却是美国进步主义时代的主流观念。正因为如此，进步主义的许多观念常常走到其主张的对立面。比如publicity（公开透明）曾经是进步主义的一面反对垄断与权力腐败的旗帜。但是正如舒德森所观察的那样，对话并不必然带来民主。[23]在艾维•李和伯内斯等人的改造下，本意在监督权力机构的publicity，蜕变成权力机构主动控制信息发布的新技术。到今天，它甚至变成公关和宣传的同义词。
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