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随着方镇转变为事实上的一级行政区，唐中后期实际存在三级行政区，形成方镇——州——县三个行政层级。
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由于实际执行一级行政区职能的方镇是在节度使辖区的基础上演化而成，因此方镇最大的特点是军政不分，以军统政。唐朝前期实行府兵制，不仅兵力布防重内轻外，而且各军事单元折冲府只具备带兵权，调兵权等归于中央。“安史之乱”后兵源来自于募兵，方镇不仅拥有重兵，形成外重内轻的布局，而且中央对于方镇军队失去控制权，当军权与政权结合在一起，方镇凌驾在州之上形成事实上的一级行政区，并且具备了与中央分庭抗礼的条件。故“安史之乱”平定后位于河北的范阳、成德、魏博三镇首先自立节帅，脱离中央的控制，尽管几经反复，但在其影响下，唐王朝始终没有真正摆脱“虽号称一朝，实成为二国”的政治局面。[85]与河北三镇成呼应之势的淄青、淮西镇同样成为对抗中央的力量。唐代晚期藩镇割据的局面成为中央与地方关系的主流，“喜则连衡而叛上，怒则以力而相并”[86]，且一直伴唐终而未止。如果说唐王朝的最后终结与黄巢起义相关，还不如说更大程度上应归结于藩镇割据，其实这样的说法《新唐书》的作者早已意识到了：“唐自中世以后，收功弭乱，虽常倚镇兵，而其亡也，亦终以此。”
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（五）宋代高度中央集权制与行政区建置
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960年赵匡胤凭借执掌后周禁军的殿前都点检一职发动“陈桥兵变”，进而“黄袍加身”，成为宋朝的开国之帝。赵匡胤身处五代十国，又凭借军权代周称帝，深知军人专权之弊端，于是宋代开国之后实行高度中央集权，并对行政区及其管理进行了全面改革。
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1．兵权归上、以文制武
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宋王朝立国于五代之基，故宋人论及国事往往不忘五代之鉴，“五代之所以取天下者，皆以兵。兵权所在，则随以兴；兵权所去，则随以亡”[87]。兵权与国家之间的关系成为宋代君臣的警示，故北宋立国之初，宋太祖赵匡胤即着手实施夺取诸将手中兵权的计划，而其中颇具戏剧性的情节“杯酒释兵权”给后世留下深刻记忆。有关“杯酒释兵权”的情节详细记载于司马光《涑水记闻》，后被李焘写入《续资治通鉴长编》，并由此成为后世的信史。至20世纪中期一些学者根据《太祖实录》《三朝国史》等宋代官方文书没有记载，提出宋太祖夺诸将兵权并不存在这一情节。尽管存在这样的学术讨论，但“杯酒释兵权”情节真实与否并不影响我们关注宋代中央集权的举措，因为无论是否存在这一情节，《涑水记闻》中提及的唐五代以来“国家不安者”惟归结于“节镇太重，君弱臣强”，而终结这一弊政的要旨在于“稍夺其权，制其钱谷，收其精兵”，这既是事实，也是有宋一代奉行不替的政策。
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国家履行对于地方的管理，赋予地方的权力包括事权、财权、兵权、司法权等各个领域，而诸项权柄之中，兵权尤为重要。宋代针对唐五代的弊政采取兵权归上、以文制武的方略，这在宋人刘挚的奏文中有完整的说明：“祖宗之法，不以武人为大帅，专制一道。必以文臣为经略，以总制之，武人为总管，领兵马，号将官，受节制，出入战守，惟所指挥。”[88]具体措施大致如下：
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（1）剥夺节度使兵权，留其虚衔“寓禄秩，序品位”，仅是量官阶、领薪俸的标识而已。
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（2）“尽削方镇兵权，只用文吏守土”[89]，地方用文臣以经略、安抚使等名目统辖出戍禁兵，并将兵籍、虎符、主兵分属于枢密院、三衙（宋代掌管禁军的机构，即殿前司、侍卫亲军马军司、侍卫亲军步军司）与安抚使（简称帅臣），甚至军队发兵验合虎符之事也在州县官员参与下进行。[90]
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文臣执掌地方军事，在宋代为常例，范仲淹即是其中一员，他曾任陕西经略安抚招讨副使，驻于今陕北延安一带，并留下“塞下秋来风景异，衡阳雁去无留意”这一为后世传诵的名句。
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（3）实行“更戍法”，阻断武将拥兵自重、专兵专权的弊端。[91]
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兵权归上、以文制武的方略成功地将兵权从节镇手中收归中央。
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2．上下相维、轻重相制
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行政区与行政区管理关乎政权安危，北宋初期通过收其支郡、夺其兵权、制其钱粮的系列举措，将置于节镇的权力收归中央，只存州、县两级行政区。当宋太祖先南后北完成统一天下的历程时，全国已有三百多个州，中央直接掌控这些州确实不容易，是否在州之上设置一级行政区，成为宋代君臣费尽心思的问题，但赵匡胤及其继承者毕竟是从五代的纷乱中走出的帝王，设置代表中央掌控州县的“路”是他们解决这一问题的重要举措。共同的施政空间、一套政府机构是一级行政区存在的重要依据，但宋代的路不完全具备这些条件，就实质而言路是代表中央置于州县之上的分属性办事机构，而州、县则是直接牧民的行政区，因此路与州县属于两个系统。
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宋初将全国分为十三道，设转运使总理财赋，宋太宗太平兴国二年（977）“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任，皆委于转运使”，同时“又节次以天下土地形势，俾之分路而治矣”。[92]于是“路”的名目出现了。“至道三年，分天下为十五路，天圣析为十八，元丰又析为二十三”[93]，崇宁年间（1102—1106）分二十四路。以下为元丰二十三路：
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京东东路 京东西路 京西南路 京西北路 河北东路 河北西路 河东路 永兴军路 秦凤路 淮南东路 淮南西路 两浙路 江南东路 江南西路 荆湖北路 荆湖南路 福建路 成都府路 梓州路 利州路 夔州路 广南东路 广南西路
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“路”的出现使宋代行政区的层级变得难以确定，其中的复杂性在于：
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（1）宋代设在路一级的政府机构分别为转运司、提刑司、提举司与安抚使司，宋太宗时期给予转运使诸项权柄，导致使职拥有大权；为了防止再现前朝藩镇割据之祸，真宗景德四年（1007）设提点刑狱，负责司法，并与转运使分权，其对应的机构为提刑司；景德三年设常平仓提举官，熙宁年间诸路均设提举常平，哲宗绍圣五年（1098）正式独立为司，经济上与转运使分权。转运司、提刑司、提举司虽各有分管的事权，但同时均身负监察官吏之职，故称诸监司。诸监司是行政、财政、军事、司法诸权在中央与地方分配的枢纽。路与州县虽无明确的统属关系，但存在明确的节制与被节制关系。[94]
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诸监司的存在与其身负监察职能相关，宋代除路设置监察官员，大多数州设有通判一职，“通判，州各一人，与长史理州府之政”[95]。通判兼行政与监察双重职能，且具有代朝廷监视知州的职责，故传一名钱昆者欲求知州一职，其择选地方但求“有蟹无通判”[96]，此公喜食螃蟹，却不愿意受通判牵制，故有此求。
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（2）由于诸监司不属于真正意义上的行政区政府，因此不存在统一的行政机构，互不统摄，各自独立，没有统一的权力核心。就领属关系而言，诸监司为平行机构，各自直接对朝廷负责，诸监司这一特征鲜明地表现在路本身以及对于路的管理中。首先，各监司的路并不具备一致的施政空间，如一些转运使施政空间内，提点刑狱分属两路，安抚使可能分为四路或六路，这样的事例以陕西最为典型[97]。第二，一路两司施政空间一致，治所却又不在一地。如“提、转不许同在一州”，故利州路“宪居兴元，而漕居利州”[98]；荆湖南路转运使治所在长沙，提点刑狱则在衡阳[99]；永兴军路转运使治所在永兴军（今西安），提点刑狱于河中府置司；秦凤路转运使治所在秦州，提点刑狱于凤翔府置司。第三，为了防止诸监司官员专权专利，各司权力交叉现象十分明显。如宋真宗天禧四年（1020）“改诸路提点刑狱为劝农使、副使兼提点刑狱公事”[100]，提点刑狱本职在于司法、刑狱，却兼职劝农。绍圣二年（1095），枢密院言：“荆湖南路安抚、转运、提刑、常平司奏请，邵州管下缘边堡砦置弩手一千四百人，乞依元丰六年诏，于五等户轮差，并半年一替。其上番人如有故，许家人少壮有武艺者代充。”[101]就分工而言，堡砦置弩手应属安抚使职责，却诸司并奏。第四，宋代路及多数州县官员均为朝廷直接派遣，由京朝官带本官掌路及州县之事。由于路具备监察职能，仿效汉代刺史位卑而权重之制，路一级使职本官或许低于知州，即以差遣职务而言转运使高于知州，以寄禄官阶而言转运使又低于知州，且还是其形式上的下属。[102]转运使或副使带郎中、员外郎的寄禄官阶，而所属州的知州也许恰是本部尚书、侍郎，就是这样的事例。
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南宋时期继承了北宋强化中央集权的举措，但南宋初年由于南北对峙，战事频仍，诸路遍设安抚司，掌一路兵民之政，并分境内为十六路：
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两浙东 两浙西 京西南 淮南东 淮南西 江南东 江南西 荆湖南 荆湖北 成都府 潼川路 利州路 夔州路 福建路 广南东 广南西
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（3）州、县属于真正意义的行政区与牧民政府，它们履行的各项职能中，赋税之征收是国家赖以生存的命脉。宋代虽依然存在上供、送使、留州的分配方式，但“诸州度支经费外，凡金帛以助军实，悉送都下，无得占留”[103]，即除日常支出，“粟帛钱币咸聚王畿”[104]，一律运送京师。赋税征收在转运使监督下，由州县完成，虽存在部分送使、留州的份额，但使用却受制于上。[105]
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宋代通过兵权归上、以文制武与上下相维、轻重相制两套军政体系的改革，“收乡长镇将之权，悉归于县；收县之权，悉归于州；收州之权，悉归于监司；收监司之权，悉归于朝廷”[106]，最终实现“一兵之籍，一财之源，一地之守，皆人主自为之”[107]，成功地保障了中央集权。行政区是朝廷对于地方实施管理的空间，因此在高度中央集权之下，无处不体现放权的忧心顾虑与用权的小心谨慎，宋代路、州、县三个层级虽具有上下领属关系，但路一级诸监司互相牵制，事权分散，区划交叉，中心分离，没有单一的权力机构，因此不属于真正意义上的行政区。周振鹤认为，路、州、县的权力分配使宋代的行政层级只能属于二级半或虚三级。[108]
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无疑，宋代中央集权确实保证了政权的完整，弭除了藩镇割据的分裂隐患，但由此也导致政治上的冗官、冗政，庞大的官僚机构在耗费大量资财之外，严重影响办事效果，上下推诿，互相拖沓，误事误时。叠床架屋的官僚结构也同样成为地方的负担，在宋人吕好问的奏文中有这样的描述：“比年以来，诸路杂科监司猥多，司分既异，所行不复相照，各执己见，意在必行，事相牵连，首尾相戾，文移如雨，督责如火，官吏书纸尾之不暇，矧能及民事乎？所巡历处，州县为之鼎沸。”[109]军事尤甚，宋代以文制武的策略导致兵不识将、将不识兵，临战无法领兵布阵，而且贻误战机。北宋时期北有契丹人建立的辽王朝，西有党项人建立的夏王朝，宋人无论对辽还是对夏战事屡战屡败，鲜有胜绩，与统兵政策有直接关系。
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