1705378309 一种制度设置的初衷往往随时间进程而在实施中发生变化，两汉时期的州制也是如此。西汉初年州的设置原本是以加强中央集权为目的对地方官员加以监督，故后来的变化也必然从偏离最初监察区的本意开始，到彻底改变州的性质，变监察区为行政州终。西汉时期从九州到十二州，州兼有视察区与监察区的特点，虽然视察区以针对官员的巡视为职能，但巡视官并不是常设官。自汉武帝元封五年设十三部，每部设置一员固定的刺史，十三刺史部成为常设的监察区，并与负责中州区域治安的司隶校尉共同构成十四个大的政治区域。设置监察区的目的在于对官员的控制，因此最初刺史的职权仅局限于“以六条问事，非条所问，即不省”[41]。监察区固然针对官员的监督而设置，但一旦变为固定区域，其职权必然不同以往。为防止诸部刺史转化为专擅一方权力的封疆大吏，尽管刺史秩级大大低于其所监察之郡国守相，即刺史秩级为六百石，而郡太守等职则为二千石[42]，仍令其以卑临尊，即期望利用刺史“秩卑而命之尊，官小而权之重”的特点，使其与郡国守相之间形成“大小相制，内外相维”的行政运作机制。[43]但至迟在宣帝时期，刺史已开始渐次参与所监察区域内的地方行政事务，涉及宣风化、荐人才、试诸生、问得失、徕流民、怀蛮夷、督盗贼、察藩国等诸多领域，即刺史逐渐地方官化。[44]刺史职能转变的突出标志，是西汉成帝绥和元年（前8），鉴于诸部刺史事实上已经“居牧伯之位，秉一州之统”，于是干脆“罢部刺史，更置州牧”，并将其秩级由六百石提升至二千石。[45]这一切正如顾颉刚所说，意味着“州也成了最高的行政区域了”，即部刺史凭借皇帝使者与固定的监察区而拥有了行政长官的职能，朝廷只能对事实给予认同。虽然汉哀帝建平二年（前5）夏，朝廷复又“罢州牧，复刺史”[46]，但刺史的权限已经不可能完全缩回到汉武帝初设这一制度时的情况，结果恢复刺史官职仅仅四年，哀帝元寿二年（前1）便又重新改设州牧。[47]稍后汉末王莽“以经义正十二州”，自然更要行《尧典》的十二州牧制度。故至东汉年间光武帝建武十一年“省朔方牧，并并州”[48]，建武十八年复“罢州牧，置刺史”，都是监察区作为行政州存在的证据。[49]这时光武帝刘秀虽然恢复了武帝时期的刺史制度，但刺史已经不再如西汉时期自行“诣京都奏事”，改而“但因计吏”[50]，地方官化的趋向相当明显。除交阯之外其余设立为州的刺史部，刺史实际行使的职权更已大大超越汉武帝时期的定规。

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1705378311 由监察区转向行政区，且在郡之上添加更高一级的行政层级，是帝王最不希望出现的局面，但最终这样的结果还是不能避免。《晋书·地理志》载：“顺帝永和九年，交阯太守周敞求立为州，朝议不许，即拜敞为交阯刺史。……建安八年，张津为刺史，士燮为交阯太守，共表立为州，乃拜津为交州牧。”[51]这一记载说明至少在东汉顺帝时期，州与刺史部两套系统均存在，且与州相关的官职更有权威，故交阯太守求立为州。而中平五年在黄巾军起义的压迫下，彻底“改刺史，新置牧”[52]，郡之上设州，将行政区层级转为完全的三级制。并选派刘焉等第一批州牧，分别由太常、太仆和宗正这些九卿充任，“皆以本秩居职”，而这些人的“本秩”，都居于中二千石的高位，秩级高于诸郡太守之二千石[53]。虽然这时州牧与刺史的转换中，刺史一职并未完全被取代，但具有一级行政区职能的州俨然正式登上历史舞台。

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1705378313 监察官与监察区的设置原本针对执掌地方权力的郡太守，却在历史的发展中转变为自己监察对象本身，这一政治区职能的转变带来的不仅是增加了一个行政层级，而是凭借统领一州之资源而获得力量的豪强集团，而豪强集团之间的厮杀，却成为三国、南北朝战争与纷乱的背景。

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1705378315 （三）三国两晋南北朝时期行政区层级与类型

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1705378317 东汉末年至581年隋王朝建立，长达三百多年的时段中国不但经历了频繁的战乱，而且形成南北分裂的局面，在这段不平静的历史中，地方行政管理沿袭东汉年间州——郡——县三级政区层级的同时，又表现出政治、军事双重因素制约下的非正常的管理方式与政区设置。

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1705378319 1．三国时期的行政建制与遥领、虚封

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1705378321 后世论及魏、蜀、吴三个政权，使用最多的词汇是“三国鼎立”，然而就事实而言，无论国力还是版图三个政权都不具备鼎立之势。自220年曹丕、刘备、孙权相继称帝，中国历史进入三国时期，曹魏拥有东汉时期的豫州、冀州、兖州、徐州、青州、并州、幽州、雍州、凉州以及司隶校尉，同时还获得了荆州、扬州两州的北境；孙吴拥有荆州、扬州两州的南境以及交州之地；蜀汉只有益州一地。这样的土地分割若置放于鼎足，被其支撑的鼎身必然因受重不均而倾覆。

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1705378323 三国时期继承东汉制度，依然实行州——郡——县三级行政区，无疑，这些行政建置均建立在实土之上。但是，三国时期这一特殊的历史时代，不但三个政权都试图一统天下，且均自认为正统，在这样的背景下遥领、虚封出现了。“遥领就是以不属于本国的州郡设置刺史、太守，而虚封则是受封的诸侯王只有虚号，其封土则在他国境内。”[54]两者均属于虚授之职，并无实土可言。历史地理研究无论涉及哪个领域均立足于实地之上，从这一点而言遥领、虚封似不应在讨论之列，但由此导致的误解，往往会将完全不存在授、封之地视作事实，因此必须作出说明。属于遥领、虚封的事例《三国志》中多处可见记述。《马超传》载：“先主为汉中王，拜超为左将军，假节。章武元年，迁骠骑将军，领凉州牧，进封斄乡侯。”[55]凉州属于曹魏政权所有，固然东汉末年马超父子曾称雄于西凉，但三国时期蜀汉从未拥有这块土地，故《三国志·马超传》所言马超为凉州牧即是遥领。此外孙权的两个儿子孙休“为琅邪王，居虎林”，孙奋“为齐王，居武昌”[56]，均属于虚封，琅邪与齐均位于曹魏境内，与孙吴无涉。

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1705378325 遥领、虚封以三国时期最为突出，但这样的现象并非仅限于此一时，“魏晋以后，王侯多是虚封，有三分食一，四分食一，五分食一者，又有非其境内之地而遥封者，如元魏之以会稽、苍梧、建业、丹阳等郡封其臣为公侯之类是也”[57]。尽管北魏距三国时期近200年，但同处于南北分裂时期，为表明南北一统的意志，竟将属于南朝政权的土地由臣下遥领。

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1705378327 2．两晋南北朝时期行政建制与侨州郡县、双头州郡

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1705378329 两晋南北朝时期依然实行州——郡——县三级行政层级，晋武帝太康二年（281）全国共设十九个州，即司州、兖州、豫州、冀州、并州、幽州、平州、秦州、雍州、凉州、梁州、益州、宁州、青州、徐州、荆州、扬州、广州、交州，领属一百八十一个郡国。西晋短暂的统一、太平之后，“八王之乱”“永嘉之乱”两次战乱，再陷中原于水火之中，伴随司马氏举朝南迁，南北方再次分属不同的政权。

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1705378331 北方经十六国时期至439年北魏统一了黄河流域。南方则历经东晋以及宋、齐、梁、陈几个政权，其中宋、魏对峙时，《宋书·州郡志》载宋元嘉年间（424—453）共二十二州，分别为扬州、南徐州、徐州、南兖州、南豫州、豫州、江州、青州、冀州、荆州、湘州、雍州、梁州、秦州、益州、宁州、广州、交州以及兖州、司州、郢州、越州，统二百七十余郡国；北魏拥有司州、肆州、并州、东雍州、东秦州、冀州、相州、定州、幽州、平州、营州、洛州、豫州、荆州、兖州、济州、雍州、华州、秦州、泾州、渭州、河州、凉州。州之下为郡，与郡并行边境地带设有镇，如高平、薄骨律、统万、沃野、怀朔、怀荒、御夷等。南北朝时期战事不断，行政建置并不稳定，南北政权疆域交界地带伸缩不定，行政建制也兴废无常，各政权内部州、郡则虚号相假，屡次析置，南方至南朝陈时有州四十二，而北方北周灭北齐时有州二百二十一。[58]

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1705378333 在特殊的历史背景下，南北政权实行三级行政建制的同时，还出现了侨州郡县、双头州郡这些非正常的行政单元。

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1705378335 侨州郡县具有流亡政府的特征，属于自己管理的土地已经丢失，政府组织在别的地域建立临时机构，并有流亡的同乡聚拢至此。因此侨州郡县尽管名义上保持迁出地三级行政建制，但寄居在别人土地之上，有民而无土。东晋南朝北方移民大量南下，是侨州郡县设置最多的时期，“自夷狄乱华，司、冀、雍、凉、青、并、兖、豫、幽、平诸州一时沦没，遗民南渡，并侨置牧司，非旧土也”[59]。无土侨州郡县与实土政府相混，清人洪亮吉述及此事称：“侨州至十数，侨郡至百，侨县至数百，而皆不出荆、扬二州之域。”[60]胡阿祥将侨州郡县的地理分布划分为江南区、江淮区、河淮区、江汉区、梁益区五片[61]，借交通之便，由南下北方人构成的侨州郡县主要集中在江淮之间与沿江地带。无土的侨州郡县与实土州郡县并立，不仅存在多种地方行政管理的弊病，且因南下移民侨居在异乡而享受的优惠造成政府税收损失，故自东晋至南朝各政权不断实行将侨居人口变为编户的土断政策，但限于各种局限，侨州郡县迟至隋代才最后消失。

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1705378337 双头州郡也是见于东晋南北朝时期的非正常地方行政建制，一人带二州刺史，或一人领两郡太守，且两州、两郡同治一地，均属于双头州郡。正如清人钱大昕所说：“双头郡者，两郡同治，一人带两郡守也。”[62]因此，就其实质而言，双头州郡实为一个行政单元，如《魏书·地形志》所载：“汝阴、弋阳二郡，萧衍置双头郡县，魏因之。领县七，户一千六百六十五，口六千七十八。”这七县以及六千余口编户均为两郡共辖。行政层级由高至低的领属关系，必然表现为以少统多的数量特征，而双头州郡的非正常之处在于不仅一地设两职，而且破坏了行政层级之间正常的数量关系，两郡领七县、五县、四县乃至一县。最甚者为新蔡、南陈留两郡共领一鲖阳县，其事见《魏书·地形志》所载：“新蔡、南陈留二郡，萧衍置，魏因之。领县一，户三百五十七，口一千二百四十二。鲖阳，萧衍置，魏因之。”[63]吴应寿、胡阿祥对于双头州郡的存在给出了多种原因，而侨州郡寄治实土州郡、两个侨州郡同治一地以及临边地区因荒残而合二州二郡置一官应是主要原因，此外冲要地带因战守需要也会出现双头州郡。至于双头州郡体系中统县政区——郡以及最高政区——州的数目过多，以至各级政区数目失衡，则应与州、郡两级政区的频繁析置相关。

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1705378339 行政区设置的目的在于代中央管理地方，然而在具体运作中，不仅涉及中央集权与地方分权的矛盾，而且行政区官员的增减也成为平衡权益的砝码。三国两晋南北朝时期处于乱世，基于政治、军事需要，既存在遥领、虚封现象，也因州、郡两个行政层级频繁析置，导致高下之间以少统多的基本格局失常，以及由于大量移民侨居，出现实土行政区与无土侨州郡县同时并存的局面。所有这些，均具有处乱世而不得已为之的特点。

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1705378341 （四）唐代从两级行政区转向三级行政区的历史镜鉴

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1705378343 中国历史从分封制进入郡县制使帝王拥有了真正意义上的普天之下，但统辖辽远的国土必须通过设置在各地的行政区官员实行管理，于是中央集权与地方分权这对矛盾始终存在于中国历史中。

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1705378345 581年隋朝建立，再次统一南北。政治上结束分裂的同时，针对南北朝时期留下的“郡县倍多于古，或地无百里，数县并置；或户不满千，二郡分领……人少官多，十羊九牧”的现象，隋文帝决定“存要去闲，并小为大”，去掉郡一级建置，将行政层级恢复到两级制，以求“国家则不亏粟帛，选用则易得贤才”。[64]隋祚不长，618年唐王朝建立，承隋制，设立州、县两级行政区。唐初，全国拥有三百多个州，而唐王朝直接控制的版图大于西汉盛期，因此摆在唐朝皇帝面前的监控地方官员的必要性更甚于汉朝皇帝，建立监察区成为必需之举。唐太宗贞观元年（627）将全国划分为十道，玄宗开元二十二年（734）增为十五道，每道均具有监察区职能。开元十五道为：

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1705378347 京畿道　　都畿道　　关内道　　河南道　　河东道　　河北道　　陇右道　　山南东道　　山南西道　　剑南道　　淮南道　　江南东道　　江南西道　　黔中道　　岭南道

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1705378349 朝廷赋予地方官员权力，目的在于实施对于地方的管理，但权力一旦失衡就会成为政权的威胁，因此任何王朝对于地方官员权力的收放均十分重视。而各级官员之中，一级行政区以及执掌这级政区的官员尤其重要，将其置于中央的掌控之中，首先是一级行政区的面积以及掌控的资源必须设置在不足以拥权自主的范围内，因此历朝历代均不希望一级行政区过大。但历史的发展往往有悖人们的愿望，而始作俑者多数与监察区性质变化相关，两汉时期有过这样的事例，唐代的后果则更为严重。

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1705378351 回首唐代监察区职能与监察官权力的变化，关键之处在于伴随监察区由最初不固定设区变为固定区域，监察官也从临时差遣转为常设官员，这样的变化见载于《新唐书·百官志》[65]。据《新唐书》记载，依循贞观到开元的时间序列，贞观初“水旱则遣使”，并“有巡察、安抚、存抚之名”，这时使职既不固定，出使时间也因水旱而定；神龙二年（706）十道设置巡察使，并“按举州县”，监察职能已经十分明确；景云二年（711）一度计划都督二十四人负责各地监察，但顾虑权重而罢；开元二年（714）十道置按察采访处置使；二十年（732）改称采访处置使，“开元二十一年，分天下为十五道，每道置采访使，检察非法，如汉刺史之职”。[66]天宝末，采访使又兼黜陟使。这一系列官职的变化既是监察官由虚变实的过程，也是其权力增加的实证，特别开元、天宝年间采访处置使与采访使兼黜陟使的出现，职权已不仅限于“按举”，且具有了黜陟权。开元年间监察区析置为十五道，有了固定的治所。[67]这一切都使监察官将权力伸向政务有了条件，“天宝九年三月敕……自今以后采访使但访察善恶，举其大纲，自余郡务所有奏请，并委郡守，不须干及”[68]。玄宗皇帝这道敕令说明使职介入行政已不是新鲜事。

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1705378353 唐初继承南北朝旧制于“缘边镇守集及襟要地带”设置总管府，后改称都督府，唐太宗时期全国四十三个都督府分布各地执掌数州军务，后因职权渗透到行政，睿宗时期减至二十四个，“安史之乱”后仅存名而已。唐王朝力图防止的都督府没有成为与中央分庭抗礼的因素，但新的力量却在朝廷的推动下形成了。唐玄宗开元年间不仅析置十五道，且“于边境置节度、经略使，式遏四夷。凡节度使十，经略守捉使三。大凡镇兵四十九万人，戎马八万余匹”[69]。开元年间所置为安西、北庭、河西、陇右、朔方、河东、范阳、平卢、剑南节度使以及岭南五府经略使，节度使设置之初目的在于“式遏四夷”，与后世大军区相似，只管军事，不涉民事。“景云、开元间，节度、支度、营田等使诸道并置，又一人兼领者甚少。”[70]但不久军、民分治的格局就被打破了。张守珪任“幽州长史兼御史中丞、营州都督、河北节度副大使，俄又加河北采访处置使”[71]。王忠嗣兼陇右、河西、朔方、河东四镇节度使，“佩四将印，控制万里，劲兵重镇皆归掌握”[72]。至于安禄山则兼平卢、范阳、河东三镇节度使并河北道采访使[73]。这些职使兼及军职与监察两类，既然原本两类不相干的职使由一人承担，权力之间的互相渗透自不言而喻。

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1705378355 如前所言，仅就监察官而言，已经随着监察区的固定而逐渐将权力伸向地方民事，此时又因节度使兼道采访使，监察不仅与民事交织，且与军事交织，天宝年间依托道而设置的官员已在“按举”之外，获得了更多的权力。他们“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋”[74]。755年“安史之乱”暴发，朝廷急于应付，任命一批上马管军、下马管民的节度使，唐肃宗“至德之后，中原用兵，刺史皆治军戎，遂有防御、团练、制置之名，要冲大郡皆有节度之额”[75]。这里需要说明的是，唐代的刺史不同于汉代，唐代州级行政长官称为刺史（曾一度改称太守），已非监察官。《旧唐书》这段记载是说主管民事的官员兼领军戎，这种军政合为一体的权力空间自然也不同于以往的州，这就是方镇的雏形。唐肃宗时期天下已“为四十余道，大者十余州，小者二三州”。此处所言之“道”，已不同于天宝年间以前，已然成为方镇的名称。至于其中缘由，固然后来诸道增减不一，但“举其职例则皆古之刺史”[76]，即从监察官而来，故这四十多个方镇仍被冠以“道”之名。由于方镇兼融节度使、观察使的空间而成[77]，故有节度观察使或观察节度使的官称[78]。

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1705378357 唐朝中后期被称为“道”的方镇逐渐获得一级行政区的职能，方镇的出现导致州从一级行政区下降为二级行政区，这样的变化突出表现在几个方面。其一是朝集使的废止。各州每年遣使进京报告政务及财经情况的使者为朝集使[79]，朝集使的存在意味着州是直接受控于中央的最高行政区，故州刺史拥有直达中央的权力。大约唐德宗时期这一制度逐渐衰止[80]，方镇取代了州的地位，且拥有实际上的一级行政区的职权，这就是白居易所陈述的事实：“今县宰之权受制于州牧，州牧之政取则于使司，迭相拘持不敢专达，虽有政术何由施行。”[81]“州牧之政取则于使司”，而不是中央，使司已然具备了最高行政区的职能。其二是方镇介于朝廷与州府之间，以致“制敕不下支郡，牧守不专奏陈”成为常制。[82]其三是税收分配，唐前期依靠租庸调为主要内容的税制，以近似统收统支的策略，全面掌控财政大权。“安史之乱”后，中央的财权大部分下移，随着中央集权的削弱与地方分权的加强，部分税收与财权归于地方。唐德宗建中元年（780）实行两税法后，“自国家置两税已来，天下之财限为三品，一曰上供，二曰留使，三曰留州，皆量出以为入，定额以给资”[83]。“上供”为供送朝廷，“留使”为留给方镇，“留州”则是留给本州的部分，三分两税中地方留成占主要部分。[84]这时的方镇介于中央与府州之间，毫无悬疑地成为税收的受益者，俨然具有行政区的权益。

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