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这些呼吁还是产生了效果。华盛顿和诺克斯紧密合作，提出了一项政策，旨在建立一批主权独立的印第安“家园”。当诺克斯坚持“独立的印第安部落应被视为外国，而不是任何一州的附属”时，他表示了赞同。和这些部落签订的条约应被视为由联邦政府批准的、具有约束力的契约，其权限不能被打折扣：“印第安人作为先到者，享有土地的所有权……剥夺他们的土地……将是对自然法则和分配公平基本原则的重大侵犯，而这些原则正是一个国家的光荣所在。”华盛顿认为，直接没收的强制政策将是一种道德上的败笔，会“给美国的品格带来污点”。他努力避免了40多年后安德鲁·杰克逊当政时出现的局面——迁移印第安人。他希望在部落控制下出现大量的印第安居留地，白人移民的浪潮可以绕过它们，并经过下一个世纪的时间，将印第安人逐步同化成美国公民。
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为了把这一愿望变成现实，华盛顿花去了大量的时间和精力，在第一届总统任期中，其他任何国内外事务都没有让他如此分心过。成功有赖于找到那些起关键作用的部落酋长，他们愿意接受谈判，并有能力让该地区的其他部落接受安置计划。诺克斯和华盛顿找到了一位具有领袖魅力的克里克族酋长，亚历山大·麦吉利夫雷（Alexander McGillivray）。麦吉利夫雷是混血儿，接受过教育，拥有出色的外交技能和天生的逆境生存能力，这些使他在南部边疆成为印第安人心目中的塔列朗[3]。1790年夏天，华盛顿招待了麦吉利夫雷和其他26位部落酋长。正式宴会、游行和外交仪式持续了6个星期，其奢华程度超过所有欧洲代表团曾享有过的规格。（麦吉利夫雷如愿以偿，得到了一笔每年1200美元的贿赂，远远超过了西班牙人为防止他与美国人谈判而支付的数目。）华盛顿和酋长们以印第安人的方式互相拥抱，并向“伟大的神灵”[4]祈福，接着，酋长们签署了《纽约条约》（Treaty of New York），重新划定了克里克族领土的边界。为确保条约的履行，华盛顿又发布了《1790年公告》，以行政命令禁止任何私人或者州的侵入者进入受联邦条约保护的印第安土地。颇具讽刺性的是，总统的公告只不过是1763年乔治三世公告的翻版，曾被年轻的华盛顿认为是对殖民地人的极大冒犯。
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和乔治三世一样，华盛顿很快就发现，公告是一回事，执行公告又是另一回事。佐治亚州议会首先违反了公告，他们搞了一场十分腐败的交易，将州界以西超过6万平方公里的土地卖给一群自称“亚祖公司”（Yazoo Companies）的投机商，这样一来，《纽约条约》就形同废纸。而在俄亥俄以北地区则根本找不到类似麦吉利夫雷的人物，主要原因是，华盛顿印象中的当地强大力量，即六族同盟，实际上已经在独立战争中被摧毁，再也无法支配俄亥俄河流域各部落。
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于是，华盛顿被迫同意对俄亥俄河流域发动一系列军事征服，以荡平迈阿密人（Miami）、怀恩多特人（Wyandot）和肖尼人的叛乱，尽管他相信罪魁祸首是那些蓄意挑起敌对情绪的白人自警团。他抱怨说，那些站在印第安人立场讲述的故事将永远不可能被写进历史：“他们，这些可怜的不幸者，没有报纸来描述冤情，而且众所周知，当故事的一面被人听见、不断重复，人们自然就会只对这一面留下深刻印象，而对相反的一面毫无知觉。”更糟糕的是，1791年秋天，阿瑟·圣克莱尔（Arthur St. Clair）指挥的远征军几乎全部被歼灭——读他的作战命令就像亲眼目睹卡斯特[5]准备进入小比格霍恩（Little Big Horn）。圣克莱尔被渲染成白人的殉难者，国会也掀起复仇的叫嚣，暴力一次又一次地升级，华盛顿的安抚努力也随之化为泡影。
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最终，华盛顿不得不承认，确保印第安人居留地的计划不可能变成现实。他悲叹道：“除了中国的万里长城，我几乎不相信还有什么可以阻止土地投机者和殖民者对印第安土地的蚕食。”诺克斯也深表赞同，他估计，假如联邦想要保持对边境的控制，就得建立一系列呈扇形分布的要塞，从伊利湖一直延伸到墨西哥湾，并且还需要派驻不少于5万人的军队加以守卫。从后勤补给、经济和政治上看，这都是不可能做到的。华盛顿的和平相处计划也要求联邦拥有高于各州的权限以作为所有条约的最终保证人，这有助于解释他为何对此问题抱有巨大的热情，但也同样解释了他的设想为何从未实现。如果说印第安人的安置问题是华盛顿第一届总统任期内的第一要务，那么，它也是总统的唯一失败之处。
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华盛顿传 党派和党徒
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华盛顿曾想象自己是总统职位的短期看守人，一两年以后就会离开，然而到1792年，他已经能够十分明智地行使行政权时，却发现自己的任期快要结束了。他完美无瑕地完成了自己的核心使命，为一个实际上还在成长之中的“更美好的联邦”提供了难以估量的合法性。在政治舞台上，他和战争时期担任总司令一样，表现出卓越的领导才能。如果说胜利在那时意味着保存大陆军、回避可能危及军队的战斗，那么华盛顿在总统职位上也执行了费边路线：为了维持联邦政府的权威，他避开政治斗争（例如司法制度和奴隶制），在公众舆论所能容许的范围里稳步推进联邦主权。他曾把南方关键战役的指挥权授权给纳撒内尔·格林，同样地，他也把关键的财政改革大权授给了亚历山大·汉密尔顿。汉密尔顿和格林一样出色地完成了任务，还自愿承担了所有的政治批评，否则它们将会直接针对总统本人。华盛顿选择亲自领导的唯一一场大战——可惜以失败告终——是争取让联邦在印第安事务上享有主权，然而他也并不为此感到遗憾。他依然希望，就像日耳曼敦和布兰迪万战役一样，那只是通往最后胜利道路上的一次暂时失败。现在是宣布他将在任期届满后退休想法的时候了，他真正想要的是辛辛纳图斯式的归宿。
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1792年春天，华盛顿在与几位内阁成员交谈时，称自己的精力正日益下降，对排在日程中的工作也不再充满劲头，他已经上了年岁，觉得现在是离开的时候了。5月份，他召来麦迪逊，重申了自己的决定，要求他起草一个“告别演说”，请求美国人民不要再将他的名字列入秋季选举的候选人名单中。和其他内阁成员一样，麦迪逊表示了反对，但还是同意草拟一份3页篇幅的声明，计划以“告美国人民的公开信”的方式发布在当年9月的报纸上。
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当然，这封信从没有发表过，而华盛顿也开始了他的第二任总统任期，这是他极不情愿的。随后几个月，他与杰斐逊和汉密尔顿进行了几次推心置腹的谈话，连任的直接原因在谈话中表露无遗：他的行政大家庭已经出现了日益扩大的裂痕。华盛顿试图把这种冲突看作两个养子间的兄弟之争，但是他自己也很清楚，分歧的核心远非如此。事实上，杰斐逊和汉密尔顿之间唯一能在表面上达成共识的只是华盛顿的不可或缺。除此以外，杰斐逊谴责汉密尔顿阴谋策划在华盛顿离职后独霸政府，和他的银行家同党一起建立一个新的美国贵族制，称王称帝。而汉密尔顿指责杰斐逊一直在幕后活动，暗中破坏他的财政计划，通过使美法结盟而破坏华盛顿的中立政策，所有这些都是这位弗吉尼亚人精心策划的阴谋，妄图把联邦政府置于奴隶主们的控制之下。
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两个人之间的憎恶已经完全公开，甚至变成人身攻击。事实上，两人之间的矛盾已经压抑了整整一年的时间，如果没有华盛顿那家长式的权威，还会爆发得更早。汉密尔顿尽力收起了自己的怒火，然而一贯表现平静的杰斐逊最后却沉不住气了。他告诉华盛顿，他再也无法容忍自己的名声“被一个小人散布的流言所毁灭。这个小人——从历史屈尊注意到他的那个时刻起——就一直在施展一系列反对国家自由的阴谋诡计，凭借这些，他不仅攒下了面包衣食，还猎取了有头脑的好声誉”。
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尽管在当时没有人知道——实际上也没有一套词汇可以用来谈论或者思考它——政治党派就在这时孕育出现了。杰斐逊和汉密尔顿的分裂注定要催生出两党制，并成为美国政治的核心特征。尽管迟至19世纪30年代美国才出现成熟的政党，并拥有全国性的纲领、选举运动和代表大会，但是它们的雏形却首次出现在华盛顿任总统时。随着时间的推演，人们越来越清楚地看出，两党制是对现代政治科学的一个主要贡献，因为两党制可以把广泛不同的政见分成两个阵营，使政治对话得以在一种有组织的常规争论下进行。回头来看，两党制已被视为美国建国一代留下的意义最重大、影响最深远的遗产之一。然而，如今看来重大的贡献，在其创建者的眼里，却是巨大的祸根。对发明政党政治贡献最多那个人恰好表达了当时所有人都有的厌恶，因此他的话也最值得纪念。“如果不加入一个党派我就不能上天堂的话，”杰斐逊声称，“那我甘愿下地狱。”
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1790年春夏之交，促使共和党成型的最初动力在弗吉尼亚产生。首先，众议院里关于奴隶制的漫长辩论使大多数弗吉尼亚种植园主感到惊恐，这些人的生计正开始从出售烟草和小麦转为出售多余的奴隶给卡罗来纳的新兴棉花种植园。联邦政府立法废除奴隶制的苗头稍一出现，控制弗吉尼亚政治的泰德沃特精英们已经是一片恐慌。其次，汉密尔顿的金融计划，尤其是偿债法案和国家银行，似乎标志着北方工商业（杰斐逊称之为“投机家的方阵”）对南方农业的胜利，弗吉尼亚也将失去它在联邦中的经济主导地位。弗吉尼亚人习惯于把自己看作新兴国家的最主要的公民——正如亚当斯的精妙评论，在弗吉尼亚，“所有的家鹅都是天鹅”——当发现联邦政府的发展妨害了他们的经济利益，并超出了他们的政治控制时，弗吉尼亚人开始对1787——1788年的宪法产生了另外的想法。
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这出戏的关键角色和领导人物是麦迪逊，他开始转而用弗吉尼亚人的观点看待新国家，说明政治气候发生了变化。他在国会里领导了反对联邦政府对奴隶制享有管辖权和反对汉密尔顿财政方案的斗争。杰斐逊很快加入进来，动员反对力量，宣称他先前支持偿债法案是“被汉密尔顿蒙骗”，“在我政治生涯中犯下的所有错误里，这是最让我悔恨的一个”。历史学家所谓“伟大的合作”始于1791年的夏天，当时杰斐逊和麦迪逊沿康涅狄格河而上进行了一次所谓的植物学考察，真正目的是在新英格兰和纽约寻求反对者的支持。尽管两人都是华盛顿行政大家庭中深受信任的成员，杰斐逊本人还是内阁要员，他们还是协同起来，对自己正在供职的政府展开了攻击。杰斐逊聘用了菲利普·弗瑞诺（Philip Freneau），这位杰出的诗人和散文家在《国家公报》（National Gazette）上撰写文章，抨击华盛顿的外交中立政策是美国人对法国人的卑劣背叛。麦迪逊也在同一家报纸上发表了几篇匿名文章，概括了这个开始被人称为“共和党”的组织的核心主张。
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“统一”是反复出现的一个词。麦迪逊将联邦政府的权力扩张描述为英国魔鬼的第二次降临。所有革命时代人们熟悉的曲调又开始弹奏起来：行政权力已经变成了一个王家宫廷；所谓的北方银行家不过是独裁者和股票投机商，这些人在宫廷里享有特权；汉密尔顿的计划是《印花税法》的国内版本；联邦政府拥有帝王般的权力，对待各州像是无足轻重的殖民地一般。
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这番概括的天才之处在于，它将本来植根于经济利益的地区冤情变成了爱国主义的号召，并且是1776年那套修辞的空洞回响。它尽管辞藻动人，但在华盛顿看来，却漏洞百出、稀奇古怪：漏洞百出是因为，与乔治三世和英国国会不同，华盛顿是经正式选举的，所有的议员也都是如此；稀奇古怪是因为，它几乎是有意地将强大的行政权力与王权混为一谈。当杰斐逊表示他深信汉密尔顿有建立君主制的意图时，华盛顿给予了反驳：“他相信在合众国里抱有这种想法且声名显赫的人绝不超过10个。”尽管汉密尔顿曾在制宪会议上对这个话题有过不适当的评论，却绝不属于那10个人中的一个。
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从根本上说，杰斐逊和麦迪逊歪曲革命理想的反联邦言论影响不了华盛顿，因为早在担任大陆军总司令时，他就见识过后果了。大陆军曾面临几乎被饿死的绝境，战争也曾久拖不决，几近失败，这都是因为没有一个可靠的中央政府来征集税收、征募军队。在华盛顿看来，1776年精神的关键教训就是，国家独立需要一个全权的联邦政府，只有这样，他的总统一职才能被视为美国革命的成果。事实上，正如华盛顿所看到的那样，要是有人想讨论篡夺美国革命的果实，那么最大的祸首其实是那些弗吉尼亚人，他们大多数人在战争期间从未开过一枪，现在却要改写历史，以留住他们那日渐衰落的地位和狭隘的地方特权。
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历史的争论可以暂且放在一边，眼前的事实是，华盛顿的核心圈子里深受信赖、极富才华的两个人正被报纸描述为即将出现的反对党的“将军和总司令”。在一些旁观者眼里，杰斐逊继续留在内阁明显不正常。“当心，”华盛顿的一个匿名支持者写信道，“要当心，您的怀里正养着一条大毒蛇，他正在寻找机会下手，置您于死地……他的虚荣使他相信自己会是您的继任者……不要相信他。他是个伪君子，他在欺骗您。”但是，华盛顿并没有把杰斐逊当成后花园里的毒蛇，而宁愿把他当作一个浪子，以为他最终会认识到自己的错误，回到大家庭中。出于对自己政治见解和个人力量的自信，华盛顿对有关杰斐逊两面三刀的传闻无动于衷。他继续在早餐时间和杰斐逊会面，讨论刚刚从巴黎或者伦敦收到的信件。在有关波托马克建设的各种恼人细节上，他继续依赖杰斐逊和麦迪逊两人的意见。这两个人达成了一致意见，他们在其他地方对政策做出的批评从来都没有传到华盛顿的耳朵里。
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然而，心理上的小动作还是在现实中留下了蛛丝马迹。与杰斐逊和麦迪逊私下交谈时，华盛顿往往会袒露自己身体虚弱，精力也开始不济，最渴望的就是退休回到芒特弗农，每当这时，两人都会在事后留下谈话记录作为证据，以表明华盛顿在精神上已经慢慢无法胜任总统一职。实际上他们非常明白，这位老迈的家长其实并没有在真正掌权或负担全部政策责任，那些政策只不过是以他的名义被推行罢了。他们相信，在这幕后，邪恶而真正掌权的人是汉密尔顿。这样解释华盛顿的真实疲劳，某种程度上未免牵强，但它却有两个巨大的好处：就个人而言，杰斐逊和麦迪逊可以因此宣称，他们并没有背叛尊敬的父亲，因为后者并不知道发生了什么事；就公共而言，人们可以因此区分针对华盛顿政府的批评和针对华盛顿个人的批评，由此可以在政治上避免一个难以克服的困难，即冒犯当时最受人爱戴和尊敬的人物。
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整个夏天，华盛顿都只是打着自己的算盘，希望能有机会回到芒特弗农。讽刺的是，正是杰斐逊十分坦率地告知华盛顿，弗吉尼亚人因为反对汉密尔顿的计划已经引发了地区紧张，这使得辞职的希望变得不切实际。杰斐逊警告说：“只有您继续履行职责，北方和南方才会联系在一起。”尽管杰斐逊自己正计划要退休，但他却解释说华盛顿不可能有同样的奢侈之举：“有时候会出现某位具有杰出品质的人物，公众会特别要求他暂时搁置个人偏好……看来您就面临这样的情况。”当华盛顿要求托拜厄斯·利尔仔细调查一下是否有其他人选时，利尔的回答是，“不曾考虑过其他人”。
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甚至迟至11月，当大选临近时，华盛顿显然还幻想自己在这个问题上有选择权。至少，他曾告诉过费城杰出的社会名流伊丽莎白·威林·鲍威尔（Elizabeth Willing Powel），连任总统一职对他本人和玛莎都是不可想象的。鲍威尔重复了杰斐逊关于地区紧张的警告，指出华盛顿的离职将会被人用作“拆散合众国的借口”。随后，她对华盛顿的独特地位做出了当时最有洞察力的心理分析：“您要相信，您现在的声望是无数善行换来的。假如您完全听从个人喜好，嫉妒之人和恶意之人将会毁掉您的声望。您对人性十分了解，不可能相信自己没有敌人。当美德和正直归诸某个杰出人物时，他就一定会招来妒忌，就好像磁石吸引了铁针一样。”简而言之，华盛顿的钦佩者中也包括那些野心勃勃的人，他们的钦佩刚好能够掩盖对伟人的嫉恨。只要华盛顿还掌握着权力，他们就不敢暴露自己。然而他们会潜入幕后，悄悄破坏他的声誉，使他无法安宁地退休。
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华盛顿听了后沉默无语。又一次，他成了总统候选人，把麦迪逊草拟的“告别演说”塞进了抽屉。选举获得全票通过，而第二次就职演说准确地表达了他的情绪。这是美国总统历史上最简短的一篇就职演说，仅有短短的两段，没有任何实质内容，带着谦恭而遗憾的调子。
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