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1931年9月，日军占据东北边防司令长官署。
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中央政府把平定内乱（指共产党）视为其头等职责，东北的同仁必须理解这一国策。[30]
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所以，正是根据中央政府在“九一八”事变前后的一贯指示，张学良才命令荣臻将军不要与日本发生冲突，听候谈判解决。[31]
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9月19日，事变发生之后，张学良向全国及南京国民政府发表通电，声明大致如下：
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据东北军参谋长荣臻将军报告，日本军队9月18日晚10点开始向我驻扎在北大营的士兵开火。我们坚持不抵抗政策，没有还击。但是日本缴了中国士兵的械，还放火烧了北大营，这些情况已经向各有关当局作了报告……日本捏造谎言说是中国人炸掉了南满铁路，并声称他们进攻中国的兵营是出于自卫，事实并非如此。甚至连日本人火烧北大营时，我们都没进行抵抗。[32]
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不抵抗政策断送了整个东北，张学良由此获得“不抵抗将军”的罪名，受到各方面舆论的奚落和谴责。正如冯玉祥将军后来所说，他是有苦说不出来。[33]众所周知，东北是张家父子的独立王国，是奉系军阀赖以生存和发展的根基。对于张学良来说，丧失了东北，便丧失了政治前途，丧失了政治生命，少帅以后的命运就充分证实了这一点。故他怎能不想抵抗？怎能不想和日本人拼个死活？但他深知，日本这样的强国，“绝非我一人及东北一隅之力所能应付”。因此，张学良热切地希望南京政府能痛下决心，动员全国之人力物力，实行全民抗战。当东北军向他请战时，少帅激动地说：
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我爱中国，我更爱东北，因为我的祖宗庐墓均在东北，如果由余失去东北，余心永远不安。但余实不愿以他人的生命财产，作余个人的牺牲，且不愿以多年相随，屡共患难部属的生命，博余一人民族英雄的头衔。日本这次来犯，其势甚猛，我们必须以全国之力赴之，始能与它周旋。如能全国抗战，东北军在最前沿是义不容辞的。[34]
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“九一八”事变的消息传到南京后，国民党中央常务委员会立即举行紧急会议，商讨对策。张良学的澳大利亚顾问威廉•H.端纳建议国民政府请求国际联盟的帮助。依照他的看法，少帅的25万军队的装备根本敌不过日本的现代化战争机器，任何抵抗，甚至举全国之武力都无异于以卵击石，自取灭亡。[35]9月21日，南京接受了端纳的建议，正式向国际联盟求援。与此同时，中国请求美国政府行使《九国公约》来抑制日本扩张。[36]9月22日，蒋介石在国民党南京市党部发表讲话，要求国人在国际联盟做出公正裁决之前保持耐心。[37]国际联盟理事会根据中国的呼吁，于9月30日通过了一项决议，要求日本把它的军队从东北的各部，特别是辽宁（以前叫奉天省）省撤回南满铁路沿线。但是，徒有其表、毫无实力的国际联盟并不敢得罪它的这个气势汹汹的常任理事国，因此在敦促日本撤军的同时，又声明日本政府“无领土野心”。对此，日本方面感到满意。10月27日，日本驻国联外交使团首席代表芳泽谦吉向国联理事会提出五项条款，宣布这五项条款是“中日之间直接谈判的基本条件”。五项条款如下：
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（1）彼此放弃侵略的政策与行动；
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（2）尊重中国的领土完整；
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（3）完全终止一切有组织的干涉自由贸易和激起国际间仇恨的活动；
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（4）有效地保护整个满洲的日本侨民，允许他们从事任何和平的职业和工作；
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（5）尊重条约中所规定的日本在东北的各项权利。
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日本方面还在这项声明中补充道，日本正准备就这些基本条款问题，就有关日本与中国关系正常化问题，以及日本把军队撤回南满铁路沿线问题与中国政府谈判。这就是日本给国际联盟的有关答复。[38]
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这五项条款由中国驻国联首席代表施肇基博士向南京作了汇报，同时，施博士向南京请求指示。日本的提议显然打算向理事会，乃至向整个世界转达这样一个印象，即日本不是侵略性的好战国，它只不过是要保护它在东北的权利与利益而已。
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南京国民政府成立了一个特别委员会，旨在就外交问题，特别是有关日本侵略的迫切问题供政府咨询。所以政府把日本的提议提交给特别外交事务委员会进行研究和讨论。
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委员会面临的现实问题，就是是否相信和接受日本做出的谈判姿态。委员会赞成谈判，并向蒋介石提交了一份报告，要求召开一次政府高级会议。
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会议于1931年10月下旬举行，这次会议的目的是为起草一个方案，以供在日内瓦的施肇基博士遵照施行。国际联盟卫生署署长理查曼博士也出席了会议，他是蒋介石的妻舅宋子文的亲密助手。理查曼建议中国应当依靠国际联盟，仰仗国联理事会要求日本人从它所占领的中国领土上撤军的决议。
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蒋介石看来赞同了理查曼的建议，而这个建议与委员会的决定恰恰相反。[39]
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南京国民政府对有名无实的国联怀有过高的期望和不切实际的幻想。愈是依赖国联，政府便愈是不想抵抗；反过来，愈是抱定不抵抗的国策，政府便愈加依赖国联。就在“九一八”事变发生后不久，蒋介石于9月22日在南京宣布：
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我国民此刻必须上下一致，先以公理对强权，以和平对野蛮，忍痛含悲，暂取逆来顺受态度，以待国联公理之判断。[40]
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到了10月，甚至在日本蔑视国联让它撤军的命令，决意以武力占领全部东北以后，蒋介石仍把中国的命运委托给国际联盟，并且保证“要始终如一地与国联合作”。[41]
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“九一八”事变后，南京国民党政府和张学良均寄希望于国联。1932年4月10日，张学良（右）接见国联调查团团长李顿（中）、团员麦考伊（左）。
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如果国际联盟能够，或者一个第三强国愿意站出来保护中国，那么不抵抗政策也许可能奏效。但事实并非如此，国联是一个松散、软弱无能的国际联合组织，在它背后，没有任何武力作后盾，加之操纵它的各国列强之间的利益各不相同，使国联很难成为统一的、有效的国际权威力量。虽然国际联盟曾两次规定了日本从东北撤军的最后期限，但日本充分看清了国联的无能，采取了不容国联置喙、断然排除第三者干涉的强硬态度。[42]在操纵国联的五个常任理事国中，德、意、日三国沆瀣一气，互相达成了默契；英、法虽有心制裁日本，但若无美国的支持就不能采取任何有效的行动。而美国不是国联的成员国，况且由于自身正处于空前的经济萧条之中，它也不愿意为中国出面干涉。[43]苏联在中国的东北有着直接的利益，但它当时在国际上备受孤立，不想因中国问题而冒与资本主义列强军事对抗的危险，故采取不干涉的中立立场。对这种国际形势，日本非常清楚：