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会议于1931年10月下旬举行，这次会议的目的是为起草一个方案，以供在日内瓦的施肇基博士遵照施行。国际联盟卫生署署长理查曼博士也出席了会议，他是蒋介石的妻舅宋子文的亲密助手。理查曼建议中国应当依靠国际联盟，仰仗国联理事会要求日本人从它所占领的中国领土上撤军的决议。
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蒋介石看来赞同了理查曼的建议，而这个建议与委员会的决定恰恰相反。[39]
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南京国民政府对有名无实的国联怀有过高的期望和不切实际的幻想。愈是依赖国联，政府便愈是不想抵抗；反过来，愈是抱定不抵抗的国策，政府便愈加依赖国联。就在“九一八”事变发生后不久，蒋介石于9月22日在南京宣布：
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我国民此刻必须上下一致，先以公理对强权，以和平对野蛮，忍痛含悲，暂取逆来顺受态度，以待国联公理之判断。[40]
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到了10月，甚至在日本蔑视国联让它撤军的命令，决意以武力占领全部东北以后，蒋介石仍把中国的命运委托给国际联盟，并且保证“要始终如一地与国联合作”。[41]
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“九一八”事变后，南京国民党政府和张学良均寄希望于国联。1932年4月10日，张学良（右）接见国联调查团团长李顿（中）、团员麦考伊（左）。
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如果国际联盟能够，或者一个第三强国愿意站出来保护中国，那么不抵抗政策也许可能奏效。但事实并非如此，国联是一个松散、软弱无能的国际联合组织，在它背后，没有任何武力作后盾，加之操纵它的各国列强之间的利益各不相同，使国联很难成为统一的、有效的国际权威力量。虽然国际联盟曾两次规定了日本从东北撤军的最后期限，但日本充分看清了国联的无能，采取了不容国联置喙、断然排除第三者干涉的强硬态度。[42]在操纵国联的五个常任理事国中，德、意、日三国沆瀣一气，互相达成了默契；英、法虽有心制裁日本，但若无美国的支持就不能采取任何有效的行动。而美国不是国联的成员国，况且由于自身正处于空前的经济萧条之中，它也不愿意为中国出面干涉。[43]苏联在中国的东北有着直接的利益，但它当时在国际上备受孤立，不想因中国问题而冒与资本主义列强军事对抗的危险，故采取不干涉的中立立场。对这种国际形势，日本非常清楚：
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当时美、英、法在远东的利害关系互相对立，还没有形成遏制日本势力发展的联合体制；苏联正在执行第一个五年计划，也没有兼顾西伯利亚的能力。[44]
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在这种情况下，中国政府却在重温1905年“三国干涉还辽”的迷梦，[45]岂不可悲！
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在“九一八”事变后的两个月时间里，日本关东军声势逼人，基本上占领了辽宁、吉林和黑龙江的大片中国领土。在日本人的胜利进军过程中，南京国民政府无可奈何，似乎已被世人遗忘。为了阻止日本势力的进一步发展，张学良宣布在辽宁西部重镇锦州设立东北边防军司令长官公署行署和辽宁省政府行署，任命张作相代理边防军司令，米春霖代理辽宁省主席。当时，面对东北支离破碎的残局，少帅只能希望日本东京政府能够阻止关东军在东北的行动，同时希望列强大国使锦州成为一个“非军事区”。法国和美国都支持这个主意，但中国的公众舆论对此表示强烈反对。11月份，日本关东军不顾国联和美国的警告，开始大举进犯锦州。[46]
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锦州是联系关内外的交通要隘，战略地位十分重要。占领了锦州，不但扼住了东北的咽喉，保证了对东北的完全占领，而且也打开了平津地区的门户，获得了进犯华北的基地。对此，中国政府再也不能无动于衷了。1931年12月25日，张学良接到中央“防守锦州”的命令，这是自日本威胁东北以来国民政府给张下达的第一道令人振奋的命令，不是命令他继续不抵抗，而是敦促他立即行动。这个命令是因为蒋介石已经辞职，[47]而由国民党四届一中全会做出来的。这时的南京政府既没有国家元首，也没有内阁阁僚。三天以后，新任行政院长孙科才宣布就职。[48]
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陈友仁（1875—1944），“一•二八”事变爆发后主张对日绝交，后与陈铭枢等人发动“闽变”，任中华民国人民革命政府委员、外交委员会主席。“闽变”失败后避居香港。
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孙科和他的外交部长陈友仁对日本采取了强硬政策，要求终止中日外交关系。结果，张学良收到了国民政府关于抵抗日本，保卫锦州的第二道命令。[49]然而，此时才想起抵抗，谈何容易。经过长时间的犹豫、彷徨、分化和改组，日本内阁终于确定了灭亡中国的决心。此次进攻锦州，是自“九一八”以来日本内阁、军部和关东军三方第一次协调一致的行动。总共投入4万人的精锐之师，摆出前所未有的大决战姿态。与之形成鲜明对照的是中国方面的混乱与动摇，蒋介石下野，南京政府群龙无首；孙科的强硬政策遭到政府各方面的怀疑与抵制，军费与援军毫无着落。这些不能不严重影响了前线官兵，包括张学良的决心和士气。况且少帅丧失东北三省，失掉基地，他的声望和地位受到严重威胁。如果他一心在前方用兵，后方河北势必发生大规模的反张运动。少帅进退维谷，左右为难，最后不得不忍痛让出锦州，撤兵关内。1932年元旦刚过，日军几乎兵不血刃占领了锦州。为此，少帅又迎来了一个谴责他的高潮，他简直成了民族的败类和叛徒。然而，了解内情者，却替少帅鸣不平，就连日本人也看出了少帅的苦衷，认为抗战对张学良来说是非不为也，是不能也。[50]
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国民党领袖，包括蒋介石、汪精卫、冯玉祥在内，于1932年1月24日在南京召开会议，讨论中日局势。会上人们一致反对陈友仁与日本断绝外交关系的提议。在讨论过程中，这种倾向越来越清楚了。既然在“九一八”事变后中国未能向日本宣战，既然现在也不准备这样做，那么就迫切需要制定一项基本国策了。[51]
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由于孙科没有赢得像上海银行家和宋子文这类重要人物的支持，因此他未曾给前方提供任何军械物质和援助。[52]况且，他的对日政策没有被其他政府官员所接受，特别是遭到蒋介石、汪精卫的强烈反对，1932年1月25日他不得不辞去行政院长的职务。[53]由于政府已经赞同缓和政策，拒绝了陈友仁主张与日本断绝外交关系的提议，他也辞去了外交部长的职务。[54]
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左起：黄郛、蒋介石、汪精卫。
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孙科辞职后，汪精卫接替了行政院长职务，国民党中央委员会重新任命蒋介石为国民军事委员会委员长和国民革命军总司令。[55]据说蒋介石的妻舅宋子文在汪精卫于上海养病期间，用200万银元买到了他对蒋的忠诚。[56]
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早在1932年1月，美国国务卿史汀森就提醒世人，美国将拒绝承认任何违反《九国公约》和《凯洛协定》的条约或协议。日本外相向美国保证，日本将尽力保证在东北和中国实行“门户开放”政策。[57]但两天后，1932年3月1日，中国清朝最后一个皇帝爱新觉罗•溥仪在日本人的劝诱之下，接受了伪满洲国执政的职务，[58]一个新的满洲傀儡政权由此诞生。
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日本在东北巩固了他们的地位之后，1932年1月28日进攻上海，在中国挑起了更大的战争。日本军队在东北的辉煌胜利中得到了极大鼓舞，尤其是日本海军，看到陆军在中国获得这样大的成功，也想出点风头，准备在极短时间内，拿下这座远东著名的大都市。然而，日本在上海的军事行动远不如在东北那样顺利，驻守上海的中国第十九路军在其统帅蒋光鼐将军和蔡廷锴将军的率领下，不顾蒋介石、汪精卫的不抵抗命令，奋起抗击进犯的日军。他们怀着必死的决心，使不可一世的日军尝到了苦头。十九路军的胜利，使中国军民的抗敌士气大增，掀起了轰轰烈烈的“保卫大上海”运动。但十九路军终因孤军作战，给养装备均无补给而被迫撤出上海。只是在其他列强的干预下，东北的悲剧才没在上海重演。后来，蒋介石将十九路军调到了福建。[59]
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“九一八”事变后不久，荒木贞夫出任犬养毅内阁的陆军大臣，他草拟了一份1933年2月以前全部占领满洲的计划。在日本人看来，满洲国当然要包括热河省，热河省是当时东北唯一没有被日本占领的地区。因此为了大规模入侵，荒木陆相往热河派了援兵。[60]他指示其参谋本部按照政府的政策行事，不要把战火蔓延到东北北部，或违反日本—满洲国议定书。[61]但他却主张派大批部队前往热河，“在极短的时间里解决这个问题”。[62]
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