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“规费”更为常见的叫法是“陋规”。从这个“陋”字上，可以看出世人对它的道德判断。人们有一种常见的误解，认为“陋规”完全是贪腐的产物，并且都归入了官员的私囊。
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这是一个很大的误解。事实上，“规费”的主要用途之一，是地方公务。因此，这笔费用不能直接列入官员的个人收入。
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陋规的产生，源于清代特殊的财政运转方式。
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清代的财政制度与今天有很大差异。今天的公务员福利待遇优厚。特别是高级公务员，虽然工资水平不是特别高，但是很多情况下，可以做到“工资基本不动”。但是在清代，即使贵为总督，国家也不配给公房、公车，甚至出门也没有差旅补助。生活中处处需要他们自己花钱。
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为了说清楚这个问题，我们不妨来给一位总督的支出大致算笔账，看看他一年要花多少钱。
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第一当然是他个人和家庭的开支。
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总督为地方第一大吏，住房、舆马、衣裘、饮馔当然都要有起码的排场和要求。张仲礼说，“一些来自日本的目击者在二十世纪初期真实的叙述，可以作为官员高消费的实例。他们提到一个知县的一套官服价值三百两至四百银两”。〔108〕知县如此，督抚更可想而知。
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清代大员之家，往往是数世同堂。一旦当官，父母兄弟依靠不说，就连宗族亲戚甚至于同乡也要投奔，一个人的收入要照顾少则几十位多则上百位的消费者。
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以曾国藩为例。他到达安庆之后，就按当时惯例将家人先后接到自己身边。生活虽然十分俭朴，但是由于人口越来越多，开支不可避免地越来越大。特别是晚年以后，曾国藩及夫人都疾病缠身，孙子、孙女辈也经常患病，医药开支大增，搞得曾国藩担心自己的工资不够花。同治十年，他给曾国潢、曾国荃写信说：
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纪鸿之次子病白喉数日，今已全愈。馀合室大小平安。惟署中所用弁仆妪婢等太多，食口众，则用度浩繁。又兼治病医药，百端奢靡，入少出多，江督岁中进款竟不敷一岁之用。曩者尝怪澄弟日用太多，不能节俭，以致欠债甚巨。今余亦因用度不俭，亦将欠债，深为可讶。……近嘱戒纪泽等必须从上房、厨房两处节省，而后不至亏空。……余平日自誓不欲身后留余财，亦不宜留债与后人耳。
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可见这一年府中生活支出异常的多，竟至于将一万八千两养廉银全花光，还借了外债。曾国藩只好命纪泽减少厨房开支，从嘴里省钱。
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第二是给身边的工作人员开支。这是今天的读者很难理解的支出项目。
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作为一方诸侯，总督身边当然有一个直接为他服务的办公及后勤班子。以今天的省长而论，身边都有办公厅、后勤处、保卫处等一大套常设机构。比如《陕西省人民政府办公厅（省政府参事室、省金融工作办公室）主要职责内设机构和人员编制规定》〔109〕中列出，陕西省政府办公厅设十七个内设机构：从综合一处到行政处（财务处），共有行政编制一百六十三名，这些人，都是直接给省级领导服务的。
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清代总督和巡抚衙门中，也都有这样一个相当庞大的班子，由幕友、书吏、仆役家丁们组成，负责办公、顾问、保卫、勤杂事务，往往也多达百人。不过今天的政府之中，上自秘书长下至普通科员皆是国家干部，都由国家开支。而在清代，这些人都是总督和巡抚私人聘请的，要由督抚自掏腰包。也就是说，督抚衙门中，只有总督和巡抚是国家承认的正式干部，其他人都没有编制。你爱雇多少人雇多少人，爱开多少支就开多少，国家一分钱不管。
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这种状况今天听起来无异于天方夜谭，然而在清代，却是国家定制。这种奇怪的设计，最主要原因是皇帝们的小气和偷懒。除了每年给督抚们发发工资外，中央政府就不用考虑总督一级的行政经费支出了。从表面上看，这会给国家节省大量财政经费，也会迫使官员体系大为精简，十分符合精兵简政的要求。然而这种表面上的精简却使督抚们背上了沉重的经济压力。
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上引曾国藩信中有“惟署中所用弁仆妪婢等太多”一句，所谓“弁仆”中就包括许多承担日常后勤及行政工作的仆役。同时曾国藩又拥有晚清最大的幕府。虽然部分幕僚薪水由所在办事机构直接领取，但仍有相当多的“文事”及钱粮、刑名之类的师爷工资由他直接负担。
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这项开支已经十分不合理了，清代的财政制度中居然还有比这更匪夷所思的规定，那就是总督还要负担一部分地方事务支出。
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清代各地的财政收入，大部分要交送给中央，小部分存留在地方衙门，作为地方开支。由于专制制度的自私性和短视性，使皇帝们只重视中央财政，留给地方的数目很少。因此一个人当上了总督后，就会发现，有许多地方上开支，都没处去报销，只能由他自己掏腰包解决。
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比如，按国家规定，总督作为一省或数省绿营兵的最高统帅，要定期对绿营兵进行检阅，以保持军队战斗力。既然检阅，就要对表现优秀的士兵进行奖励。而这份奖金，国家不出，要总督自己出。〔110〕
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在督抚们的诸多不合理负担中，有一项最具有代表性，那就是皇帝与督抚们的通信费。作为督抚大员，每年需要频繁地给皇帝送奏折汇报工作。奏折事关国家机密，需要多名干员专程护送，这笔路费每年平均不下千两，路途遥远的省份花费更多。如李绂在广西巡抚任时，开列该衙门日用花费的账单中有“赍折二人路费，每次用银一百两，臣任内（一年半）共十八次，共用银一千八百两；赍表笺本章驰驿弁役，每次二人给路费四十两，臣任内共十三次，共用银五百二十两”〔111〕的记录。这项支出皇帝一样不管，让督抚们自掏钱包。
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除了这两项之外，还有许多地方事务，比如兴修水利、赈恤灾伤、资给孤贫及病故人员等，虽有国家的专项拨款经费，但总是远远不够，要督抚们自行筹措。筹措的办法通常是号召大家捐款，而督抚在捐款中自然需要带头，有时甚至干脆就由督抚全出。这也是督抚们常遇到的额外支出。比如：
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（江西湖口县城）道光以后，城久不完。又遭粤逆蹂躏，砖石无存。咸丰七年克复后，曾文正公国藩论奏湖口地方要紧宜城，自捐八千串；彭公保玉麟捐钱四千串，余皆民捐，照旧重建山城。
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也就是说，湖口县城破坏已久，曾国藩认为此地重要，必须修城墙。于是和彭玉麟二人共同带头捐款，带动民间捐助，重建此城。
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此虽咸丰七年之事，曾、彭亦非当地守土之员，但由此事也可推知官员在地方建设中经常扮演的角色。
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那么，一位总督一年到底支出多少呢？雍正年间，刘世明在福建巡抚任职时具折奏道：“巡抚衙门一切需用……酌量于不丰不啬之间，每年不过一万四千五百金。”〔112〕而直隶总督汇报，他一年需要二万四千九百两，才能勉强过活。大致说来，雍正时期总督、巡抚要维持正常开支，每年所费在八千至两万多两不等。〔113〕到了晚清，物价较雍正时期上涨二倍到三倍，地方事务繁杂程度也成倍增长，督抚们的办公机构人员较雍正时更膨胀至少三倍以上，使得总督的支出银两每年动辄以十万计。
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