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1705912415 “规”和“礼”在地方官场上几乎都是公开的。综上所述,“陋规”实际上和它的来源即“附加税”一样,其用途可以分为两部分。一部分是合理的,即用于各级衙门的行政开支。另一部分是不合理的,落入官员们的“私囊”。
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1705912417 著名清官林则徐也公开收受“陋规”。道光二十六年,陕西发生重大灾荒,地方税收大幅减少,导致国家的军粮都停征了,然而“陋规”的致送却不能停止,陕西粮道张集馨在《道咸宦海见闻录》中说这一年“督抚将军陋规如常支送”,其中的“抚”就是陕西巡抚林则徐。那么林这一年所得“陋规”多少呢?张集馨说,计“每季白银一千三百两”,另有“三节两寿”的“表礼、水礼、门包”和杂费,“年逾万”。
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1705912419 不管多大的天灾人祸,林则徐的“陋规”都会旱涝保收。我们很难想象林则徐会为了一己之私不顾百姓死活。这一事例只能解释成,离开了这笔“陋规”,林则徐个人生活以及巡抚衙门的日常运转就无法继续。这个例子可以说明,“陋规”其实是维持地方政府运转的必不可少的固定收入,“陋规”制度也因此成为一种变形的财政制度。任何一位官员也无法跳离“陋规”游戏。由此我们也就能理解为什么在晚清,本来是官员们之间表达私人感情的“礼金”却都有着明确严格的时间和数目规定。因为这名义上是人情来往,事实上则是上级官员赖以活命的固定收入,和国家正式税收没什么两样。“上司各项陋规等于正供,不能短少”〔120〕,已经成了比国家的正式财政制度还要硬性的制度。因此许多官员宁可挪用国家正式税收,造成国库亏空,也不敢耽误给上级送礼。
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1705912421 这一局面有许多官员的自述为证。同治二年,河南学政景其浚在给皇帝的奏折中这样自陈心路:在没当官以前,他对“陋规”一事“未尝不笑之”,认为自己当了官也绝不会收取。但是一当了官,发现不收不行:“等到我做了官,苦于没有办公经费,甚至连自己也养不活。而同事们都收陋规,我不得已也只能效仿,于是从君子变成了小人,和官场打成了一片。”(“及其登仕版也,苦无办公之资,兼不能自存活,而同事诸人,无不收受陋规,不得已试从而效之,而君子遂变为小人,上下官员,联为一气。”〔121〕)谢金銮也说,陋规实际上主要没有进入私囊:“凡是陋规发达的地方,一定是官场应酬多的所在。陋规取之于民,用之于官,也就是所谓的以公济公,并非纳入私囊。”(“凡有陋规之处,必多应酬,取之于民用之于官,谚所谓以公济公,非实宦橐也。”〔122〕)一生经历雍乾嘉三朝的汪辉祖在总结为官经验时说道,对于陋规,只能采取现实的态度,不能一概裁尽:“陋规不宜遽裁,可就各地方情形,斟酌调剂,去其太甚而已,不宜轻言革除。”他甚至抨击那些要裁减陋规的官员心术不正:“至署篆之员,详革陋规,是谓慷他人之慨,心不可问,君子耻之!”〔123〕
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1705912423 不仅官员们这样坦然,皇帝们对陋规也一样表现出难得的宽容。由于法无明文,陋规当然是“非法的”。康熙皇帝说:“凡事不可深究者极多,即如州县一分火耗,亦法所不应取。”但是,因为国家财政没有给地方支出留下余地,所以实际上也无法对这种约定俗成进行认真惩处。所以康熙皇帝紧接着又说:“若尽以此法一概绳人,则人皆获罪,无所措手足矣。”〔124〕
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1705912425 康熙四十八年(1709)九月,皇帝更对官员收受陋规表示高度理解。在给河南巡抚鹿祐的上谕中说:
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1705912427 所谓廉吏者,亦非一文不取之谓。若纤毫无所资给,则居常日用及家人胥役,何以为生?如州县官止取一分火耗,此外不取,便称好官。若一概纠摘,则属吏不胜参矣。〔125〕
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1705912429 因为无法在全国建立细化的有效的财政体系,皇帝们只能寄希望于官员们的道德情操过硬,准确把握这个收取陋规的“度”。一般来说,官员收多少陋规不重要,重要的是,他把这些钱花到哪去了。如果都花到公用开支和必要的生活开支中,那么他们就不被指摘。稍有所取,使自己日子过得更滋润一些,也很容易被上上下下所理解。这在康熙皇帝对近侍所说的话中表现得很清楚:“身为大臣,寻常日用岂能一无所费?若必分毫取给于家中,势亦有所不能。但要操守廉洁,念念从爱百姓起见,便为良吏。”〔126〕只有过于贪婪,才会被人批评。
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1705912433 问题是,良心不可依恃,贪婪是人的本性。“陋规”给贪腐带来了极大方便。而腐败如同洪水猛兽,只要一开口子,必然愈演愈烈。我们在史料中看到康熙年间和雍正初年的陋规数目,一般都十分惊人。
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1705912435 如前所述,康熙末年,江西巡抚衙门的陋规数达七万四千四百两。而据雍正初年山东巡抚黄炳奏报,当地巡抚衙门每年接受的规礼达十一万余两〔127〕。而河南巡抚则奏报:“一年所有各项陋例,不下二十万两。”〔128〕
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1705912437 相对于上面估计的雍正年间一位巡抚的实际年支出是八千到二万两,我们可以看到,在国家的默许下,官员们会超越“合理”限度多远。
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1705912439 所以雍正皇帝进行的“耗羡归公”和“养廉银”改革就显得无比英明。他以公开的“养廉银”来补足地方官员开支的需要。此后,总督最大的一笔固定收入是养廉银。养廉银制度使得官员的俸禄比前大为增加,禁革陋规在此基本上渐次展开,成效显著,吏治为之一清。可是这种情况只维持了不长时间,乾隆中期之后,陋规又死灰复燃。
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1705912441 这首先是由于“养廉银”的数额远远少于“陋规”。雍乾之际历任部院大臣和地方大吏的孙嘉淦就说,养廉不及火耗之“少半”〔129〕,官员们仅表面上薪给猛增十倍甚至百倍上下,实际上收入却锐减。在官员心底对陋规势必念念不忘。
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1705912443 更根本的原因是雍正皇帝去世后,清代物价大幅上涨,“雍正时期和乾隆末嘉庆初的价格差异巨大,根据整个十八世纪官员的零星记录,王业键估算出这一时期物价差不多增长了三倍。”而乾隆嘉庆等皇帝未能继承雍正的改革精神,拒不提高养廉银数额,导致官员们的收支又一次出现明显的不平衡。“……通货膨胀对火耗归公改革的影响不可低估。官员生活支出增加,但养廉额不变,使得官员极为紧张。”〔130〕
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1705912445 于是陋规制度不可避免地复活了。“当大员们发现自己实际的收入在减少,他们就开始将开销重担转嫁到属下身上,如同火耗归公前一样,公差官员开始责令他们路经地界的官员供应食物、炭薪、仆人、车马、宴请以及规礼。”到了嘉庆以后,各种陋规全面复活,数量上则比改革以前还要更多。
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1705912449 曾国藩时代,各省陋规数额比康熙时代还要巨大。金安清说:
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1705912451 (规费收入)以两江总督为最,一年三十万。淮南盐务居其一,各关备贡居其一,养廉公费居其一,皆用印文解送,不以为私。
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1705912453 康熙时代,规费最多的总督也不过二十万两。
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1705912455 然而这一时期,“规费”的制度化倾向更加明显。首先,这三十万中,并未包括私人礼金。其次,金安清说得很清楚:这三十万巨款,“皆用印文解送,不以为私”。也就是说,这些钱都是各衙门公开以正式印文解送的方式,送到总督衙门。
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1705912457 那么很显然,这三十万巨款中绝大多数起码在表面上是用于公务的,否则不可能送得如此光明正大。因此,把这三十万都算成曾国藩的个人收入,肯定是不合理的。
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1705912459 曾国藩时代,吏治出现两种并存的走势。一种是大部分官员都借陋规拼命营私,吏治因此走向极度败坏。李鸿章曾在奏章中描述晚清陋规横行之形势:
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1705912461 政以贿成,婪索相竞。自大府以至牧令,罕能以廉公自持。取之僚属者,节寿有贺仪,到任有规礼,补缺署缺有酬谢。取之商民者,街市铺户有摊派。变本加厉,上下相沿,不以为怪。
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1705912463 另一种则是一批立志挽救国家于危亡的名臣比如胡林翼、左宗棠、沈葆桢等,力图在可能范围内解决陋规问题,以澄清吏治。其中曾国藩的作为也是有声有色。
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