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贾谊曾提出中央要控制诸侯国,国王只能任其世袭,但中央要掌握任免诸侯国丞相、太尉等要职的权力,也就是上级搭建下级领导班子的思想。遗憾的是由于诸多限制,长期以来这个思想未能得到很好执行,中央总是派出一个掌控全权的地方官,由他自己搭建自己的领导班子,直到宋太宗为止。
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宋太宗在每路设四个司:
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1.都转运使司:负责财税和人事监察,相当于现在的省政府。
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2.经略安抚使司:负责军事,平时主要管地方厢军,战时也会由驻扎此地的禁军将领兼任。《水浒传》中的老种经略相公、小种经略相公应该便是指兼任当地经略使的西军(禁军主力)名将种谔、种师道叔侄。至于鲁智深的提辖,全称提辖兵甲,是州一级的对应职务。其实这个官不小,大概相当于师长,不可能亲自去打死一个屠夫。当然,明朝小说家没有义务对前代官制理解得那么精确,有时随意安个头衔。您也别太较真。
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3.提点刑狱司:负责司法,相当于现在的政法委员会。被誉为“法医学之父”的宋慈便在宋理宗朝历任广东、江西等路的提点刑狱公事。
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4.提举常平司:负责仓储,为朝廷掌管设在各地的战略储备。
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这四司分掌各路军政要务,长官均为朝廷直接派出,互不统辖。有时为了协调一大片地区,宋廷会派出制置使或宣抚使统领数路,制置使的权力很大,但仍然很难出现地方官擅权。这一方面是因为上级搭配下级领导班子的方法比较成熟,更重要的是社会进步,地方官更难在地方上建立私有势力,在此有必要举一个四川宣抚副使吴曦谋求独立失败的例子来说明。
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两宋之交,名将吴玠、吴璘兄弟力保四川不失,成为川军的精神领袖,朝廷便一直以吴氏镇守四川。由于四川的地理位置相对隔离,更由于吴玠、吴璘、吴璘之子吴挺、吴挺之子吴曦三代八十余年担任四川宣抚使或制置使,渐渐形成一个相对独立的王国,时称“蜀人知有吴氏而不知有朝廷”。但吴氏始终只是朝廷派驻的地方官,而非独立的封建领主,四川人民仍是国家公民,而非吴氏私有附庸。不过按吴曦的理解,管理员当久了,就可以考虑下侵吞国有资产。于是他向金投降,求封为蜀王,金可以让他过一过诸侯国王的瘾。为此,吴曦向金割让本由南宋控制的陕西四州。若在前代,土地和人口都是领主私财,他当然有权割让。但在宋朝——不行!
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不行在哪儿?不在于你没有发令的权力,而在于部下不会接受你这样的命令。
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四川大小军吏都是吴曦的亲信,甚至人民也认同吴氏的管理,正常情况下应该接受他的命令,但如果他要叛国,那就不再是自己的上司了。
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吴曦命令陕西四州的军队撤离,让金军接管,四州人民坚决不干,但无力抵抗金军,于是纷纷自发拥入四川。吴曦派兵驱赶他们回去,一位名叫郭靖的义士对其弟说:“我家世代为王民,自金人犯边,我兄弟不能以死报国,避难入关,现为吴曦所逐,我不忍弃汉家衣冠,愿死于此,为赵氏鬼!”于是投江而死,百姓都坚决不投金人!这位郭靖义士不知是否是《射雕英雄传》中“侠之大者,为国为民”的郭靖郭大侠的原型。从他身上,我们可以清晰地看到:时至宋代,国家公民仍然必须交由官吏管理,时间长了人民还会很认同某些管理员,但已绝不能成为任何人的私有财产。
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而吴曦的亲吏们呢?比百姓更简单——杀这个叛贼!一位仓储系统的小官:监兴州合江赡军仓杨巨源率先站了出来,鼓动军队前往伪蜀王宫诛杀吴曦。义军从容进入宫殿,吴曦的近卫根本不阻拦,众人轻松砍下吴曦首级,军民欢声雷动。后人论道:“蜀人知有吴氏而不知有朝廷,一旦曦为叛逆,诸将诛之如取孤豚(杀他就像拿下一只孤独的猪崽)。”
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可见,解决藩镇独立的祸根,一方面是行政体系略有进步,更重要的还是社会基础整体进化。所以,有人说宋朝解决藩镇独立之祸是靠宋太祖杯酒释兵权,或是靠宋太宗废除节度领支郡云云,都只是一些表面细节而已。
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三、更合理的官吏品级制度
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有些人一谈到宋朝官制就连连摇头:冗官冗兵、叠屋架床、机构臃肿、效率低下……总之就是又大又烂。其实,宋朝是人类在超远程电子通信技术成熟前,公共管理水平最高的政府,尽管其人口和国土规模大得让当时地球上绝大多数民族无法想象。
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这可以从品级制度谈起,品级决定官员的级别待遇,更决定了整个公共管理体系的内部结构,极大地影响着一国之公共管理水平。
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隋唐官制共分九品,每品分正从,有些品级还分上下,一共二十级。按最简单的方式理解,职务决定级别,你是什么职务就对应什么级别。但请不要用最简单的方式来理解管理科学,那是汉朝以前的水平。汉朝的品级俸禄就很简单,直接由职务决定。但职位毕竟有限,有人立了功该升迁,却未必能空出更高职位来给他。比如武帝朝骠骑将军霍去病,他立下的战功更甚大司马将军卫青,但卫青已无处安放,霍去病也就无法升迁。汉武帝采用的折中办法是让霍去病继续担任骠骑将军,但“秩比大司马将军”,意即享受大将军待遇。后来常会有一些官员“秩比三公”“秩比二千石”,以解决没有空缺、该升却无法升的苦恼。但这只是一种临时的人事安排,没有形成制度。
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魏晋的门阀贵族都要捞个官,定个级别,但很多人又确实不想劳心费神地去当那个官,朝廷便常授一些勋官,这应该是最早的虚衔。后来虚衔不仅用于安置闲人,也可以授予功臣,以示荣宠。这种制度在隋唐得到发扬,很多勋贵头上顶着一长串拉风的头衔。隋唐以来的官制设计思想便是削夺重要职务的实权,古代的太师、太傅以及唐初还是实权要职的尚书令、中书令乃至六部尚书等都成为虚衔。周世宗更废除节度使统领藩镇的实权,仅作为虚衔荣授。宋太宗派出权知作为地方实际长官,那原有的所有地方官比如刺史、观察使、节度使都成了虚衔。宋太宗整理官制时发现:虚衔比实职还多得多呀!这反而为他提供了一个灵感——改用一套虚衔和实职双轨并存的新官制。
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也许大多数人并未意识到,这是人事制度史上的一次重要飞跃。
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宋太宗设计的官制中,不仅是荣宠的高官,而是所有官吏都有虚衔和实职。实职是具体的职务,也有品阶,但一名官员的级别并非由正在担任的实职而是由其虚衔决定的。所谓虚衔,正式的名称可为散官、阶官、寄禄官等,顾名思义是决定其俸禄但又无实掌的官阶。比如一个人当了一段时间的官,论年资应该晋阶,但暂时没有上一级职务空出来。没关系,继续担任原有实职,虚衔按规定晋升即可,官阶、俸禄就都上去了。同样,如果一个人资历很深,职务很高,但需要更合适的新人来接替实职,也不需要降人家的级,带着高虚阶去担任其他低品级的实职即可。这样就形成了一个非常灵活的人事体系。
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当然,宋朝的官制远非一个虚衔、实职就能概括,还有荣衔、爵位、勋官、加官、差遣等许多名目。到后来实职(本官、职官)也虚化了,临时的差遣才是实际岗位。我们现在看史书,一个人前面的头衔一长串。比如翻开《资治通鉴》,第一行便是作者自称“臣奉敕编集”,姓名前面有九个官衔共五十二字。很多人一看就眼晕了,连连惊呼:“宋朝官制这么复杂,管理能不乱吗?”当然不会乱,官衔再多再复杂,只要有一套明确的规则,自然能井井有条。有宋三百二十年,从未听说出现过人事管理混乱的例子。事实上,这套官制并不复杂,我们不妨举两个实例来说明。
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先看一个文官的例子:太师、魏国公、观文殿学士、尚书左仆射、同中书门下平章事兼枢密使秦桧。
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1.太师:正一品荣誉加衔,不实掌任何事务。秦汉以丞相、太尉、御史大夫为三公,品秩和实权均为极致。隋以太师、太傅、太保为三公,班秩在宰相、亲王之上,荣宠犹在,但已无实权(实际上不先当十几年宰相也别想混到这样的荣衔)。这个放在最前面的虚衔代表了秦桧的级别地位。事实上三公已经不是一般的阶官,文职阶官最高只能到从一品的开府仪同三司,秦桧是在担任多年宰相后,步步晋升至这个最高荣衔的。
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2.魏国公:爵位。相当于一种很高级的虚衔,也没有任何实务,但爵位不退休,可以带进棺材。不过前代的爵位可以世袭,宋代爵位一般只能终身。
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3.观文殿学士:文官常见加衔,正三品。
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