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图53 奕劻信函（1）（中国社会科学院近代史研究所藏）
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图54 奕劻信函（2）（中国社会科学院近代史研究所藏）
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庚子事变以后，满洲大臣荣禄一直是军机领班。光绪二十九年，荣禄病逝，庆亲王奕劻当上了军机领班。仍总理外务部（即总理各国事务衙门的后身）。在晚清诸王中，奕劻以办理外交和卖官鬻爵而出名。奕劻善于逢迎慈禧太后，在太后的赏识下，一再加官进爵，从一个远支宗室的最低爵位辅国将军，逐步进到亲王，官职做到总理外务部。他得到这个左右逢源的差使，身价更加不同，无论在太后眼里和洋人眼里，都有了特殊地位。辛丑议和是他政治生涯中最重要的事件。这中间，他既为西太后尽了力，使她躲开了祸首的名义，又让八国联军在条约上得到了满足。时人议论王公们的政治背景，说某王公有德国后台，某王公有日本后台，都不过各有一国后台而已，惟独说到庆王，都认为他的后台有八国之多。
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但随着庆王权势如日中天，慈禧太后对他的提防也在增加。她所担心的，不是贪污纳贿，而是庆王与直隶总督袁世凯的特殊关系。戊戌政变后，慈禧太后对袁世凯是十分重视的，几年间将他由直隶按察使提到直隶总督、外务部尚书。但她对这个统率着北洋新军且善于投机的汉人大臣并不放心。当她听说袁世凯向贪财如命的庆王不断行贿时，不能不警惕起来。
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光绪三十四年（1908）十一月，光绪帝和慈禧太后同时病危。太后在病榻前授意，立第二代醇亲王载沣的长子3岁的溥仪为嗣皇帝，承继同治（载淳），兼祧光绪（载湉），由载沣当监国摄政王。[18]据说，她之所以选定光绪亲兄弟为摄政王，主要是为了对野心勃勃的袁世凯预作防范。戊戌变法中，光绪帝代表的维新派为袁世凯所出卖，光绪帝因此被囚禁直到病死。醇王府一系对袁无不恨之入骨。选载沣为摄政王，对袁世凯的权势将是有力的钳制。[19]慈禧太后临终前的这个决定，确实反映了她刻意保全爱新觉罗皇位的一片苦心。
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载沣8岁时袭醇亲王爵，26岁就任摄政王，可以说是清末贵极一时的人物。在清朝统治的最后3个年头（宣统元年至三年，1909—1911），他是国家实际上的最高统治者，代皇帝“主持国政”，有权裁定“军国大事”和“行政”、“黜陟赏罚”诸事。但同时又规定，“遇有重大事件，必须请皇太后懿旨，由摄政王随时面请施行”。[20]这里说的皇太后，就是光绪皇帝的皇后隆裕。这是慈禧太后临终前为她侄媳妇留下的权力。
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载沣身膺重任，实际上并不具备执政的才识和经验。辛丑条约签订时，曾被任命为“头等专使大臣”，以皇弟的显贵身份赴德国“谢罪”。除此之外，未担任过什么重要官职。直到光绪三十三年（1907）五月，慈禧太后才有意识地把他调到军机处，“在军机大臣上学习行走”，翌年正月正式任命为军机大臣。[21]载沣在军机处时间太短，何况还有奕劻等资深王公位在其上，在处理政务方面没有什么作为。载沣一下子被超拔为摄政王，实在是勉为其难。据深知其底蕴的胞弟载涛评价：载沣“遇事优柔寡断”，“做一个承平时代的王爵尚可，若仰仗他来主持国政，应付事变，则决难胜任”。[22]
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载沣摄政后的第一件事是经过皇族集团的共同商议，除去心腹之患袁世凯。他下令罢去袁世凯的一切职务，硬说他有“足疾”，行动不便，勒令回老家养病。据说原来是要将他处死的，但由于袁背靠外国使团，且拥有强大的私人党羽，载沣投鼠忌器，未敢将他处死。当时亦入军机的重臣张之洞也主张不要杀袁，说“主少国疑，不可轻于诛戳大臣”。[23]袁世凯被罢官离职，实际上仍控制着北洋军队。载沣将他打发回老家，只起到“纵虎归山，养痈成患”的作用。载沣处事优柔寡断，缺乏政治手腕，据此可见一斑。
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图55 摄政王府（北京市东城区什刹海后海）
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罢黜袁世凯，也是清朝皇室在军事上排斥汉人势力的开端，从而加剧了皇族与汉大臣的矛盾。载沣为加强皇室对军、政大权的控制，又采取了一系列措施：
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摄政之后，首先任命其弟贝勒载涛、贝勒毓朗（定亲王裔）、铁良（满洲）为专司训练禁卫军大臣，企图建立由自己亲率的禁卫军。
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宣统元年（1909）正月，下谕成立筹办海军事务处，命肃亲王善耆、镇国公载泽、铁良、萨镇冰妥慎筹划，命庆亲王奕劻总核稽察。5人中满洲4人，皇室又占了3人。萨镇冰是留学英国归来的海军专家，也是惟一的汉人。宣统二年十一月成立海军部，由载洵（载沣弟）担任海军大臣。
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宣统元年（1909）五月，借溥仪名义下了一道上谕，宣布由皇帝亲自担任大元帅；皇帝亲政前，由摄政王代为行使最高统帅权。载沣把军队的最高指挥权抓到自己手里。接着，将军谘处从陆军部分离出来，后改军谘府，以贝勒毓朗、载涛为军谘管理大臣。军谘府相当总参谋部的性质，军谘管理大臣相当总参谋长的职务。载沣通过载涛决策最高军事机密。
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至此以载沣兄弟3人为核心的皇族亲贵掌握了全国的海陆军权、禁卫军权，集中了全部军事权力，为后来的“皇族内阁”奠定了实力基础。
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载沣摄政后大抓兵权，是他当“谢罪使”时从德皇威廉·亨利讨教的一条经验：军队一定要放在皇室手里，皇族子弟要当军官。他做得更彻底，不但抓到皇室手里，而且还必须抓在自己家里。[24]但是，载沣的做法也加深了皇室亲贵与汉人军事将领和地方督抚的矛盾。表面上看军权在握，实际却陷于更加孤立、虚弱的境地。载洵、载涛两贝勒“皆乳臭少年，浮薄〔躁〕骄佚，素不解兵事”，“日以酒妓车马娱荡其心”。[25]均难胜其任。
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载沣为了掩饰皇族集权，宣统元年（1909）三月，重申预备立宪，命令各省“切实筹办宪政”，务必在当年成立谘议局。这种姿态，使一部分立宪派分子，对载沣产生了很大幻想。各省成立谘议局的同时，在中央筹建资政院。资政院是清廷模仿西方议会模式，却又经过精心改塑的中央议事部门，是代议制度在中国最早的试验。[26]资政院参议员规定有三种产生办法，即钦选、会推、保荐三种。钦选的目的同样是为了便于满洲亲贵大僚对会议的控制。钦选各类议员的名额：宗室王公世爵16人，满汉世爵12人，外藩王公世爵14人，宗室觉罗6人，各部院衙门官32人，硕学通儒10人，纳税多额者10人。共计100人。[27]各省谘议局议员互选的资政院议员亦以100人为定额。但由于资政院正副总裁，秘书厅秘书长等5人不是“特旨简充”，便是“请旨简放”的，所以，钦选议员在资政院中稳占多数。
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进入资政院的宗室亲贵多是庸碌无能之辈。《民立报》曝光说：“资政院自开幕以来，鬼怪百出，内中所举之职员，莫非出之运动。其中有所谓庄亲王、睿亲王者，皆自〔日〕吸鸦片烟二三两，其言呐呐，其行踽踽。……至于世爵大臣，则半皆纨绔，一事不知”云云。[28]资政院总裁贝子溥伦，则为道光帝长子隐郡王奕纬的长孙，皇族近支，同样是一无能昏聩之辈。
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资政院开设后，一切议决案需有一负责部门处理，责任内阁遂应运而生。宣统三年（1911）四月，摄政王载沣任命亲王奕劻为第一届内阁总理大臣，负责组织责任内阁，并将原来的军机处和旧内阁裁撤。待内阁人选宣布，舆论大哗。新内阁阁员的名单是：总理奕劻（庆亲王）、协理那桐、徐世昌（满、汉各一）、外务部大臣梁敦彦（汉人）、民政部大臣善耆（肃亲王）、度支部大臣载泽（镇国公）、学务部大臣唐景崧（汉人）、陆军部大臣荫昌（满人）、海军部大臣载洵（贝勒）、司法部大臣绍昌（满人）、农商工部大臣溥伦（贝子）、邮传部大臣盛宣怀（汉人）、理藩部大臣寿耆（宗室）。新内阁13人中，汉人4，满人9，而9个满人中，宗室王公5人，宗室1人。于是被舆论抨击为“皇族内阁”。这样多的皇室成员位居要津、专权擅权的局面，即使在过去清王朝200多年的历史上，也是未曾有过的。“近支排宗室，宗室排满，满排汉”之谚不胫而走。[29]
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清皇室借立宪之名，不但没有对统治权放松任何控制，反而进一步加强了宗室亲贵的专权，激起了公愤。各省谘议局竞相上书，弹劾及于内阁，皇族首当其冲。清室对舆论汹汹却不屑一顾。载沣下谕旨称：“黜陟百司，系君上大权”，“朝廷用人，审时度势，一秉大公，尔臣民等均当懔遵钦定宪法大纲，不得率行干请，以符君主立宪之本旨!”[30]立宪派原想在内阁中分一杯羹，此旨一下，希望完全落空，与清廷的矛盾更加激化，清廷陷入前所未有的孤立之中。
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