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进步时代 把权力关进笼子里
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镀金时代尤其是格兰特时期的腐败横行，尽管形式多样、原因不同，但都与联邦及地方政府的权力缺乏监督有关。进步时代反腐的成功经验显示，既要打老虎、拍苍蝇，更要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，使腐败变成高难度、高风险的行为，避免其狼牙利齿伤害经济和社会的健康发展。
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对于20世纪初最为主要的政治运动，即进步主义运动，美国学者认为“其主要目的就是为了消除腐败，尽管学者们对各种社会力量的不同影响见仁见智，有所争议，但就美国这场旨在根除腐败的改革运动而言，它堪称此类运动的一个典范，其目标与当今发展中国家所追求的也恰好类似”(57)。对很多发展中国家来说，美国进步时代的反腐经验十分值得借鉴和参考。
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1．领导者要有反腐决心。
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西奥多·罗斯福的反腐热情说明了领导人的决心在反腐中所起到的关键作用。事实上，在纽约州的时候，罗斯福就已经是一个反腐的强势人物了，这也是他的政敌企图架空他的重要原因，他们特地将他推到副总统这样一个有名无实的位置上，但没想到却成全了罗斯福，使其在麦金莱(58)遇刺后顺利接任总统职位。无独有偶，两度入主白宫的克利夫兰总统在地方上也曾是与贪污腐败做斗争的典范，这给选民们留下了深刻印象，“对于这样一位诚实的人，唯一的奖励显然就是让他做州长”(59)。也正是由于民众希望克利夫兰能够在更大的舞台上发挥作用，他才会在八年内两次入主白宫，这也从一个方面反映出民众对反腐领导人的期待。1892年，克利夫兰之所以能够战胜哈里森(60)总统第二次入主白宫，一个重要原因正是哈里森上台后继续政党分肥，任人唯亲，让公众感到失望，并与克利夫兰的政治主张形成鲜明对比。
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罗斯福的反腐可谓大刀阔斧。进入白宫后，罗斯福决定从最腐败的部门之一——邮政部下手，其反腐过程凸显出领导人决心的重要性。在与邮政部领导深谈后，罗斯福认识到腐败情况的严重性，经过深思熟虑，他相信来自堪萨斯州的参议员约瑟夫·布里斯托是最合适担此重任的人选，因为他有直面现实所必需的钢铁般的无畏精神，又有着丰富的反腐败经验。在接受调查任务之前，布里斯托特意去找罗斯福总统，说他不想蹚这浑水，除非总统明确保证支持他，无论他调查到哪里，都坚定不移地支持他。罗斯福做出了肯定的回答。
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事实证明，有了最高领导人的无条件支持，下面的人反起腐败来才会底气十足。在取得总统的支持后，布里斯托及其团队开始不留情面地进行彻查，挖掘出数量惊人、情节骇人听闻的腐败案件，邮政部门得到了彻底的净化，过去成堆的腐败问题竟然被斩草除根了。(61)
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邮政反腐行动引起了全国的注目，对其他领域的腐败分子起到了极大的震慑作用，最重要的是，它反映出最高层的决心，使人们意识到，罗斯福的反腐不仅能打苍蝇，更敢打老虎。在罗斯福刚上任的时候，流行着一句话——“大人物和有钱人是不会被投到监狱的”。但令人欣慰的是，罗斯福在任内将很多大人物和有钱人送进了监狱，其中有不少银行家和参议员。
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罗斯福等人的努力也得到了美国社会的支持。正如约翰·约瑟夫·沃利斯所言：“美国人有一种深刻而持久的恐惧：担心如果他们今天不能为保护自己的自由尽心竭力并保持警醒，那么明天他们的政府就将变得腐败，并迅速堕入专制的深渊。换句话说，他们总是未雨绸缪，担心接下来会发生点什么。”(62)
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令罗斯福欣慰的是，地方反腐也与联邦反腐遥相呼应，并且成效极大。事实证明，对城市腐败的打击，带来了相当程度的政治清明，一些进步主义改革者也顺势上位。以旧金山市为例，海勒姆·约翰逊在1910年当选旧金山市市长之前，就曾以公诉人的身份将旧金山的政治大佬亚伯拉罕·鲁夫以行贿受贿罪予以法办。上任后，他承诺要将南部铁路公司踢出政治之外，并确保了《公用设施法》——当时美国最强硬的铁路管制法——的通过。此外，他还推动了禁止使用童工和限制妇女工时等法案的通过。(63)
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而在俄亥俄州的托莱多市，则出现了一位持续连任的市长塞缪尔·琼斯，他反对“城市老板”的控制并积极倡导城市移民参与政治，并在他自己的工厂里率先实行8小时工作制、2美元最低工资制，每年圣诞节还给工人5％的股息。琼斯被上层社会仇视，但却受到老百姓的爱戴。他通过公共建设工程来提供工作机会并为失业者提供住房，修建更多城市公园和游乐园，处处体现出黄金法则（《圣经》教导人说，一个人要别人如何待他，他也应该要求自己一样待别人）。1904年，琼斯去世时，有将近5.5万人为他落泪送行。(64)在进步时代，底特律、克利夫兰和布法罗等城市，都拥有着较为廉洁的政治“空气”，这些地方之所以会有诚实的政府，与长期坚持改革有着很大关系。
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事实证明，“腐败是一种机会主义性质的传染病。哪里的公民和政治制度羸弱无能，哪里就会流行起这种通病。美国城市在腐败和增长方面的经验揭示了地方制度在约束腐败以及促进腐败政府实施良治上的重要性。”(65)一个地方不仅要有廉洁的领导者，更要有反腐败的制度设计，才能保持一个地区乃至一个国家长期的政治清明。而为了防治这种“机会主义性质的传染病”，财务公开是最行之有效的办法之一。
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2．账目要公开，财政要在阳光下曝晒。
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在进步时代，公开账目成为城市反腐的关键之举。1880—1930年间，美国各主要城市进行的大规模的建设，主要都是通过发行市政债券来融资，而此前在财政困难时期很多城市都出现了拖欠债务的问题，在这种情况下，如果不经过选民投票，这些债券就很难发行，城市建设也就难以为继，为此，各地政府都被迫公开其财务账目，让选民来监督他们，以打消投资者的顾虑，进而放心购买城市债券。(66)
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公开账目是进步时代实施最早、争议最少、最为成功的改革举措之一。该举措先是在个别城市实施，后来，所有城市都被联邦政府要求公开账目。1902年，美国普查统计局开始聘请和培训会计师来汇总和审计这些城市账目，并公开城市支出年报。这与30年前特威德集团将纽约市的账目据为秘密形成鲜明对比。(67)美国的反腐败历史证明，将政府账目视为“城市秘密”，是暗箱操作得以如蟑螂般不绝的重要原因。
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财务公开极大程度地恢复了人们对城市的信心，许多城市的信用水平也得以提升，不仅腐败问题得到最大限度的遏制，而且，直到1929年经济危机之前，规模较大的城市再没有出现拖欠债务的情况。以财务公开这种阳光方式进行的反腐败努力，就这样不知不觉地成了防范和化解地方债危机的关键之举。
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就公债进行地方全民公决也是一种成功的反腐败和防范地方债的做法。由于公债的偿还会影响地方财政状况、经济发展以及民众的经济生活（比如地方政府加税、公共支出减少等），为此，所有的州都通过了一项法律，即发行公债均需进行全民投票，如果将来必须征收较高的税赋来偿还公债，则在公债发行前必须就税率问题获得投票人的同意。(68)这个做法非常重要，因为很多地方腐败的滋生都与不受约束的公债发行及公共支出有关，令民众不满的是，这些腐败直接造成了民众税负的增加，而只有在公债发行之前进行听证和公决，才能最大限度地保证发行的合理性及日后偿还的可接受性。这些改革的实质，正是减少政治操纵、将地方政府的权力关进笼子里的具体落实。
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公开账目保证了市政府的诚实，就公债进行地方全民公决让民众对政府更放心，这一切都有力地提升了美国城市的信用水平。
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现代会计制度也随着经济的发展应运而生，并不断走向成熟。1900年之后，会计成为社会公认的职业，地方政府开始采取措施来运用私有企业中的会计技术，这也使得市政会议具有了政治意义，使公民名义上可以要求他们选出的代表对其行为“负责”。到了20世纪头十年，改革者还曾一本正经地宣称，“会计成为了民主的仆人”(69)。
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镀金时代的反腐不力间接提升了现代会计制度的地位。在许多城市，反腐的成效或者不明显，或者有反复，一个重要原因是缺乏制度设计。进入进步时代早期，越来越多的人意识到，城市政府权力边界的模糊以及因此形成的灰色地带是腐败滋生的土壤，以纽约为代表的城市丑闻和腐败就部分地缘于城市权力划分不当。于是，随着19世纪成为历史，围绕城市权力性质以及范围的争论开始集中到城市的财政管理制度上来。(70)事实证明，这种日趋健全和完善的城市财政管理制度，在很大程度上遏制了公共权力成为畸形的半公半私权力的现象，即便还做不到监管无处不在，但至少会让当权者感到社会监督如影随形。
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财务公开的光芒照亮了进步时代，也令改革者欢欣鼓舞。在市政改革者看来，公开精确的财务报告可谓一举多得：（1）可以使公众知晓他们的政治代表的决策。（2）提供了制约公共服务企业的手段，保障了城市公民的权利，使其可以约束那些影响城市事务的企业。（3）促进金融稳定，加强城市信用。（4）提供了城市比较的基础，使得每座城市都可向其他城市学习。（5）通过征收州政府税等功能，加强州的中央行政管理控制，强化州对城市活动的监督。(71)
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也就是说，财务公开的努力不仅加强了民众对政府官员的监督，平衡了民众与公共服务业的力量对比，也推动了城市之间的竞争与学习，有利于州对城市的监督。最重要的是，这种阳光下的政治最大限度地减少了暗箱操作。
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听证会制度也非常有效。在城市反腐的过程中，很多腐败的线索都是在听证会上暴露出来的，许多潜在的腐败也正是在听证过程中被“扼杀在摇篮里”。一般来说，听证会所能反映出的腐败源头有：将合同分配给亲友、熟人或利益相关方，招标书作假，伪造用于材料报销的凭证，冒领薪水，偷工减料，等等。这其实是通过公众和媒体的力量，将原本属于市长或极少数人的权力公开化了。并且，这种听证会并不是一次性的，如果工程通过，此后还会不断有听证会举行，内容包括汇报工程进展、就工程方案的重要修改做出说明等，这些都在很大程度上减少了工程进度中的腐败，也有效地保障了工程质量和公共安全。
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纽约市在进步时代的预算公开尤其值得一提。为了搞好预算公开，从1910年开始，纽约市每年都要举行多次预算听证会，邀请各行各业的市民参加，尽管这样做有其缺陷，比如参加的老人较多，说话也比较唠叨，但纽约市政研究局还是努力地将其发展成为“纳税人一段严肃的、有益的和启蒙的经历”(72)。
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其益处是显而易见的，由于监督的眼睛越来越多，暗箱操作少了，花在公共关系上的努力多了，政府官员对民众的态度越发诚恳起来，也更加重视与民众的交流。在那以后，很多政府都有了自己的公共关系办公室，重点进行政府形象设计和民意疏通工作，社会也因此变得更加和谐起来。由于民众的很多意见和建议都得到了重视和采纳，决策更为科学化，民众对政府的信任感也在上升，久而久之，城市政府也便增加了公信力和话语权。
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