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最关键的例子还是印度。如前所述，印度是英国商业进驻亚洲的平台。印度商人和人力是英国商业的辅助力量，有的时候甚至是主要力量。然而印度的重要性远不止如此，它还吸收了绝大部分英国主要出口品——棉布。这不仅是因为英国统治撬开了它的边境、禁止它实行保护本土纺织品商人的关税政策，而且也因为英国人不断修建更多铁路（用印度的钱）打开它的市场。没有理由认为自治的印度也会沿着这条道路发展：如果印度自治，结果很可能会截然相反。经济情况越来越复杂。印度的大型英国卫戍部队、英国官员的退休金以及印度向伦敦借贷的用于修建铁路的资金，有时并不是出于经济或战略方面的实用性，而纯粹是为了借贷产生的利润，这使得印度实际上成了英国的债务人。印度每年用在非英国市场赚得的外汇偿还这些债务。所谓的“国债”（又称“本国费”[2]）把印度的美元和马克（帝国统治的间接红利）输往伦敦，帮助伦敦弥补在世界其他地区的亏空，对于英国的金融霸主地位是个宝贵的支持。为了保险起见，在世纪之交，卢比的价值被谨慎地设为与英镑价值挂钩。实际上英国人已经吞并了印度经济中能够加强他们的全球经济地位的那些部分。
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但是在这个帝国与财富的故事中还缺了一环。关于英国的世界地位，一些敏锐的观察家认为，真正的秘诀是煤。被某位作家称为英国的“黑印度”和另一位作家称为英国的“力量腰带”的是成千上万的煤田，它们为廉价能源提供了充足的源泉，也是英国相对于除美国以外的其他富国的一大优势。煤不只是内部资源，截至1913年，它已经成了英国的第三大出口品。煤的出口远至阿根廷，帮助了英国运输业维持盈利。但是煤老大的统治（正如悲观论者所告诫的）不可能万古长青，挖掘的成本越来越高昂，它的地位也很快就受到了石油的威胁。1914年之后，以煤炭为基础、以贸易为生命线的帝国将进入一个新世界，在这个世界里，它的主要资产将开始不断缩水。
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[1]斯特兰德大街一端为特拉法尔加海战广场，广场以东坐落着英国议会和政府诸多部门，是英国的政治中心。——译者注
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[2]这是加给印度的一种赋税，用于支付英国行政的开支和印度英国殖民政府所欠债务的利息。——译者注
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未终结的帝国：大英帝国，一个不愿消逝的扩张梦
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未终结的帝国：大英帝国，一个不愿消逝的扩张梦 [:1706375971]
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散落世界的广阔帝国
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德国的帝国主义者弗里德里克·瑙曼（Friedrich Naumann）（1860~1919）在其于1915年出版的战时宣传册《中欧》里评论了（嫉妒地提及）“英帝国主义的非系统性特征”。他写道：“英国的‘海上帝国和殖民帝国’散乱地分布在全球各地，缺少系统性的组织方式，如同英属世界每一个部分的历史和它们被占领的过程一样……英国人的灵活性就存在于这其中：我们称之为原则，英帝国把其当作操作方式，其领导者具有天生的冷静和适应能力，以及不可动摇的自信……”
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这是一个恭维却又深刻的描述。相反，帝国统治的常见形象，就像留着大胡须，穿着短裤的巨人借由意志将自身的权威强加于愤慨的人民，这其实是一种合意的（或者不合意的）虚构，但我们仍不难发现这常常被标榜为所谓的“历史”，真是令人唏嘘。这样一来，一个标准化了的权力机构的假象形成了，它由伦敦作为中枢展开指挥和控制。而事实绝不是如此。首当其冲的破绽便是大英帝国属地惊人的规模和多样性。到1913年止，100多个独立的政治单位效忠于英国政府（这还是在把600个左右的印度土邦排除在外的情况下）。历经了几个世纪，这些国家最终成了大英帝国麾下的疆土。它们几乎展现了人类社会的每一种多样性，与此同时，其内部的多样性有时甚至是达到了极致。沙漠居民和游牧民，山区居民和部落，矿工、森林居民和渔民团体（比如在纽芬兰），被禁锢于水稻栽培的桎梏中的农民（正如在缅甸三角洲地区）和在温带的自治领的自耕农，奴隶主和奴隶（19世纪30年代以前），种植园经济中的工人和雇主，工业社会里的“无产阶级”和“资产阶级”——所有这些或者更复杂的多样性都能在这个包括了世界许多最大城市以及一些穷乡僻壤的帝国中体现出来。如果说帝国的统治（也许是“施加影响”）目标是达到最低水平的凝聚力和秩序，其践行者不需要审视统治规则，只需要掌握像马基维利所宣扬的统治佛罗伦萨所需的政治手段即可。
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而这并不是全部。因为英国在每一个声称对其有某种权威的社会里都面临着它的政治“传统”：这种政治传统深藏于宗教信仰的伪装之下，有时则公开进行激烈的抗争活动。“传统”规定了在地方精英眼中何种形式的权力是合法的，好的统治标准是什么样的以及对私人和宗教事务干涉的限度。有意或无意地打破这些规则都有可能是在冒险，甚至导致更糟的结果。在某些情形下，这意味着给予那些宗教领袖和神职人员很大的自主权，而这些人通常都声称自己拥有独立的统治权。又或者，这意味着将移民和定居者的权利赋予代议政府或使用英国法律而非当地法律来管理这些人。再者，这样做要求对割让条约或征服中规定的权利进行认真的遵守——这也是在魁北克或前荷属圭亚那的模式。
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如果英国政府试图更进一步将单一的统治模式强加给这些地区就有可能面临激烈的抵抗。若没有征服的计划来彻底重塑这些地区的政治格局，这几乎不可能成功。英国人并不反对大规模的高压政治，但他们不愿意为此付出代价。如果不能从当地资源（就像在印度一样）得到支持，他们就会对其系统性的开发应用表现得漠不关心。事实上（就如我们所见），纵观帝国的大部分地区，他们更倾向于通过领土割让条约进行扩张，通常借由一些强制手段或移民的迁徙进行攫取。这两者的逻辑都是基于权力的下放。在第一种情形下，他们最终会和当地的权力经纪人妥协以维护他们的权威并且尽快降低军费。在第二种情形下，他们被逼迫着尽快赋予殖民社群内部自治，殖民社群认为自治是与生俱来的权利。粗暴的镇压（尤其是在美国独立战争的阴影下）令这些宣布了对“与英国的关系”保持忠诚的殖民社群感到匪夷所思。
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如果说只要小心谨慎和耍政治手腕就能确保成功，那么统治一个帝国再容易不过，并且帝国的寿命也会长得多。可就像大多数涉及范围极广的行动一样，帝国的统治往往没那么简单。一个经过一致同意的、条理分明的和有明确目标的帝国政策常常只是一个不切实际的幻想。部分原因是没有一个唯一的舵手来驾驶帝国这艘大船。相反，因为统治依靠许多代理人和盟友，太多人互相角力想要掌舵，结果是使得帝国这艘大船看起来左右摇摆呈之字形甚至是U形。另一部分原因是，追求帝国权威的行动常常是相冲突甚至是自相矛盾的。举例来说，很明显一个有效的统治体系需要强大的收入基础，这也是所有现代化国家的基本要素。但是从18世纪60年代末美国殖民地的印花税事件到19世纪90年代末塞拉利昂的小屋税务战，英国一再认识到增加新税种会迅速激起反抗。为了维持权力就必须收敛野心：殖民国家不得做过多出格的事情以防其彻底崩塌。同样的抑制因素限制了其社会和经济改革的推进。一种观点认为，很明显，如果殖民经济对于英国是有利的，或者能抵偿统治产生的管理花费，那么就应该让它更具活力。不论英国人走到哪里，他们都默默地促进自由贸易并培养符合资本家需要的习惯。在各个地方（正如在缅甸和肯尼亚），他们向移入的商人和农民发放执照以鼓励其种植经济作物。但是创造“现代”经济的做法，比如西方产权观念的灌输、自由市场的实施或不限制外国人定居者、种植园主和商人自由发展被英国当局一再地拒绝。因为他们害怕激怒自身所依仗的地方精英。他们对于冒犯当地宗教信仰或广泛支持基督教的传教都感到顾虑重重，尽管他们怀疑，理性地说，伊斯兰教（举个例子）是站不住脚的，印度教是迷信与无知的产物。
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因此虽然英国的“政策”走向主要是在伦敦形成的，但并非不考虑地方局势的变化，也留给殖民地官员相当大的自由裁量权。如果没有足够的手段来对殖民地事务实施有效监管，那么任何其他行动都很难展开。这部分是由于“蜗牛般的通信速度”。1774年埃德蒙·伯克（Edmund Burke）说道：“在命令与实施之间，大海翻滚，时光飞逝。”那个时期前往美国殖民地的航行需要13个星期，最少也要4个星期。“在如此大的帝国里，”他告诫同胞们，“在远离中心的地区，权力的运行效率一定差得多……这是永恒不变的状态，也是这个幅员辽阔而又互不相连的帝国的永恒法则。”在汽船问世以前，发送指令和收到回复之间，通常需要几个月的时间。运送邮件的汽船（和铁路）的出现逐渐将时间降低至数星期（到1911年止，到加尔各答需要19天、开普敦20天、新加坡23天、悉尼34天、惠灵顿47天），当电报普及后，这一时间甚至缩短至几小时（尽管由于费用的原因这一方式并不被提倡）。另一个原因是没有一个统一的指挥中心来管辖帝国事务。从19世纪中期开始，伦敦对帝国的监管被分成了6个部门。大多数殖民地（不是所有）归殖民部监管。19世纪80年代及以后的非洲保护国以及埃及（1882年起成为英国殖民地）、苏丹以及在中国通商口岸里的租界（不是香港）起初受外交部管辖。英国最大的殖民地——印度拥有专门的印度事务部，印度总督受其管辖。总督（有自己的外事办公室）要管理英国在波斯湾、伊朗南部、阿富汗和西藏的利益，与此同时还要治理亚丁和缅甸，帝国在东方的大部分事务也属于其职责范围。其他部门也染指帝国事务这块大馅饼。海军部负责外部防御，这让陆军部格外眼红。陆军部拥有少量的英国步兵营，这是帝国权力重要的储备力量。所有这一切都在白厅虎视眈眈之下。到19世纪中期，减少公债的不懈努力将维多利亚时期的财政部推到了顶点。“财政部的爵士们”认为海外开支是下一个需要钳制的项目。他们毫不掩饰对恳求者的公开藐视，寄往陆军部的公文有时只有几个字：其含义不言而喻。就像英国在尼日利亚北部统治的前几年一样，地方财政申请补贴以补足行政管理的开支，为了表示不满，财政部对其实行报复性的“财政控制”：每一项花销，精确到一便士都需要英国政府的批准，且审批过程相当之久，这使得那些不幸的英国官员看到数据后在帐篷里汗流不止，甚至被其逼至崩溃或借酒浇愁。
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在这些条件下，伦敦采取积极主动的策略不是不可能，但的确是极其困难的。不同部门之间重叠的管理范围使得合作变得十分必要。当合作不能达成的时候，争端就得交给内阁来处理，而内阁在夏天也许有几星期的时间都不会召开会议。对于涉及的有关部门，最坏的结果也许就是一个殖民地的事务引起了公众的关注。当然，一个显而易见的事实是，每一个殖民地都有一些既得利益者在英国生活，它们常常由商人、传教士、人道主义者、前任官员（印度熟手）和移民社群的代表组成。他们常常激昂地四处游说，但收效甚微。这些人在英国不大能引起公众的关注，因为其争吵和不满是遥不可及且晦涩难懂的。不过有两点会使他们的抱怨变得更加危险。倘若他们足够团结到高呼殖民地处于危险当中，又或者他们能发现牵动着维多利亚道德底线的那根弦——奴隶制度，强制劳动，金融违规或公娼，他们就可能引发一场骚乱。媒体会变得活跃起来，对议会的盘问会随之而来，某位内阁大臣很可能会被要求对此做出解释。更糟的情况是殖民地爆发动乱或起义，或军事冲突。之后媒体的纠缠可能会持续数星期，而内阁只能空口无凭地承诺已经采取及时的行动控制住了局面。这对于被牵涉的殖民官员来说是面临最大危险的时刻。如果他的失误让某位大臣难堪，其前途就岌岌可危了。他也许会在公开急件中被告知，这位大人物已经对自己失去信心（这样的谴责足以对其事业造成毁灭性打击），将其名字从晋升名单中剔除——尼日利亚北部一位杰出官员就曾经亲身遭遇过这样的经历。又或者他可能会被免职。
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殖民部所管辖的帝国包括移民殖民地如加拿大和澳大利亚，动荡的南非，旧西印度殖民地、新近吞并的热带非洲地区（1880年以后）、直布罗陀、马耳他、塞浦路斯、锡兰（今斯里兰卡）、马来亚、新加坡和中国香港地区，以及一长串较小的属地。这就是殖民部之所以更倾向于被动反应而不是积极行动的原因。殖民部人力资源稀少：到1914年止，高级官员只有30多人。随着19世纪30年代奴隶制度的废除，其最辉煌的时刻转瞬即逝——废除奴隶制是其面对不满的移民和种植园主强行推行的一项重大政策。随着自由贸易的开始，帝国放弃了控制殖民地经济的任何尝试。帝国主要忙于为其形形色色的附属领地选定总督，草拟指示（避免其过分活跃）并对其进行密切监视以防不测。如果总督越权或（举个例子）容忍奴隶交易和奴隶制度，就会被申饬甚至免职。总督对新法律出台、经费增加、建立新军队或疆域扩张的要求有可能得到同意但更有可能被拒绝。若一个总督背后有靠山，或在媒体里有眼线，或知道利用中枢官员对其所提供情报的依赖，那么他就很难被控制且更别说失去官职。
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从行政管理的角度来看，英国掌控了一个东拼西凑的帝国，帝国里充满了矛盾和奇事，英国的统治时好时坏。帝国的发展虽不稳定但十分迅速。但到19世纪中期，三种不同模式的统治（广义上来说）在三个不同的帝国运作：移民殖民帝国，印度帝国和直辖殖民地帝国（大多数殖民地归属于此大类）。
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移民政治
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在殖民地的所有民族中，白人移民最难统治，并且给伦敦造成了最多的麻烦。“所有人都赞同这样一个观点……英国政府对于殖民地事务的干涉只是在添乱，为了避免受到干涉可以采取各种让步和安排，这么做也不会……引起更大的麻烦……”詹姆斯·斯蒂芬（James Stephen）说道。他是一位强硬的知识产权律师，并于1836~1848年期间担任殖民部的高级官员。斯蒂芬的外号叫作“比大臣更大臣的斯蒂芬”，这个外号掩盖了他的洞察力，他坚持认为伦敦的干涉常常造成不愉快的结局：“我们几乎总是以失败告终。”他的这些看法主要是针对移民殖民地，而大英帝国的历史中有大量的证据来支持他的观点。
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就像我们之前所见，那些自1607年后移居到美洲殖民地的人相信他们具有与生而自由的英国人一样的权利，包括成立代议政府。伦敦政府不仅完全没有否认此种诉求，更是在一系列的宪章中承认这种权利，于是代议机构开始在种植园里涌现。当然从理论上来说，行政权力仍然掌握在伦敦任命的总督以及咨议会里由总督亲手选定的咨议员的手中。而事实是，权力的天平并未向他们倾斜，因为民选议会控制了开支，总督得不到资助来回报他们的支持者。到17世纪90年代，英国本土的帝国政府对令人烦恼的殖民地采取了“有益的忽视”这一政策，任他们处理自己的政治。主要在美洲进行的七年战争（1756~1763）花销巨大，这导致了一种新局面。然而当伦敦敦促美洲民众分担帝国的支出（尤其是帝国庞大的战争债）并设法征收这笔钱时，却遭遇了暴风骤雨般的思想论战，对暴政的指控以及暴力抵抗。到18世纪70年代中期，除了守备部队驻扎的地方，帝国权威彻底崩塌。1781年10月，康华里的军队在约克镇投降之时，帝国的权威完全消失了。
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失去北美13块殖民地的打击迫使英国反思。在英帝国在北美的残余部分，即今加拿大东部，伦敦设法通过两种方式支持总督。第一，政府通过授予土地来创造忠心的“贵族阶层”。第二，政府资助其精神盟友圣公会。到19世纪20年代，这种现象逐渐消失了。说英语的移民憎恶腐败的寡头政治，也厌恶对神职人员保留地的分配不公（圣公会信徒是少数）。在说法语和信奉天主教的下加拿大（今魁北克），宗教仇恨使得这些不平越发强烈。1837年，随着经济萧条日趋严重，两个殖民地都爆发了叛乱：说英语的移民所在地上加拿大爆发了短暂而激烈的起义；下加拿大的叛乱更加持久且惨烈。这是一次重大的危机。说法语的下加拿大省份控制了进出内陆的通道，镇压叛乱需要强大的军队力量。这次危机发生之时，恰逢地中海东部爆发危机，与俄罗斯爆发战争，以及关乎比利时未来的一场外交行动之时。英国担心下加拿大变成另一个爱尔兰（叛乱与天主教），因此，必须有一个紧急的解决方案。
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对策的出台需要一些时间。1839年德拉姆（Durham）勋爵领导的委员会发布了报告。德拉姆说道，最佳方案是让英国人大规模移民以压倒恼人的法国人，并剥夺他们的政治权力。他更著名的声明是谴责代议政府的形式是徒劳且不可行的。正如同行政机关不能控制议会，议会也不能替代行政机关，两者皆会导致政府的软弱。因为当选的议员从来不办公，他们几乎没有欲望展现自制力和判断力。他们不但不给选民提供一个实际的方案，反而成了不负责任的蛊惑民情的议员，对政治秩序造成破坏。应该利用这些人的力量使政府变得更加有秩序。德拉姆的结论是简单的：当选的议员应该组成政府部门（就像在英国本土一样），议会应该有权力开除他们。这是“自治政府”的萌芽，从那一刻起也成为所有英属移民社会的护身符，起到了类似宪法的作用。出现这样的结果是必然的。移民议员很满意能够在地方事务上几乎获得完全自治。帝国政府只需掌控真正属于帝国的事务：对外事务、国防和宪法的制定。留给移民领导层最重要的事情是殖民地经济的迅速发展。
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德拉姆的策略过了将近10年才得以实行。伦敦拒绝了权力的划分，德拉姆认为这是危险的做法。总督设法在本地获取支持并成为党派领导。到19世纪40年代后期，他们面临了由“英语派”和“法语派”的议员组成的同盟，这些人决定夺取实际的行政权力。伦敦屈服了。此后，只有得到了议会支持的议员才能成为咨议会的一员，一旦失去议会支持，他就会被剔除。但是这种制度在加拿大的新省面临巨大危机之前几乎没有就位，这个新的省是由说英语的上加拿大和说法语的下加拿大组成的准联邦。总督手下的新部长提议，为那些在1837~1838年动乱期间遭受损失的人进行赔偿，甚至包括（有争议的部分）叛乱的支持者。一场暴风雨来临了。英国政府的支持者大怒，要求总督必须否决那些不忠的议案，接着便爆发了骚乱和纵火行为，媒体对此大肆报道。但是总督埃尔金仍然坚持自己的立场。如果他否决了议案并告知伦敦政府，他手下的部长们就会辞职且谴责他处事不公。自治政府本想避免的危机又猛烈袭来。若总督想要维持与英国的关系——与帝国及国王的联系，这是超越政党的，总督就必须按照部长们的建议行事，因为他们是议会里的多数党。总督于1849年4月告知殖民部：“如果我不能恢复几个竞争党派之间的中立性——这是我通过不懈的努力想要维持的状态，那么我也许应该被撤职了……”这是一个关键的转折点。不久之后，在1850~1852年期间，伦敦认为在澳大利亚和新西兰殖民地也应该建立自治政府。
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