1706380261

1706380262 虽然理事会的成立让急需土地的茅屋小农们燃起了希望，理事会却没有能力满足他们的诉求。不过，在理事会存在的15年里，它仍在一些政策上取得了一定成功。理事会为过密区域的农民提供了改良的谷物种子与牲畜品种，修建了新的道路、桥梁和码头，也在当地鼓励了蔬菜种植。1897—1912年，理事会成功地开辟了640处新租佃地，让农民用地扩大了133000英亩，但这种程度的地权转移远不能满足高地西部居民的期望。在理事会管理高地西部的十多年间，新的地产袭扰事件仍时有发生，当地农民的不满与失望也从中得到了体现。巴拉岛、南尤伊斯特岛和刘易斯岛都受到袭扰事件波及，其他许多地方也面临着地主资产被农民强占的危险。

1706380263

1706380264 既有的证据表明，高地西部的茅屋小农要求恢复自己的祖先在高地清退运动中失去的所有土地，这是理事会绝对无法做到的。理事会无权对土地进行强制赎买，因此无法主动干预土地市场，只能在有地主愿意出售土地时才能安排转让。直到1904年为止理事会都没有购买过大规模地产，而从1906年开始，因为政府政策发生变化，理事会的地权转移活动受到了严格的限制。这一时期的理事会也受制于财政上的困难。高地理事会的预算仅有35000英镑，而爱尔兰理事会的最终总收入高达231000英镑，两个机构在各自的管辖地区造成的影响自然因此而不同。爱尔兰的人口过密区域理事会甚至有能力让当地最贫困的地区迎来显著的改变，但高地理事会取得的成效却很成问题。爱尔兰理事会的权力远大于苏格兰高地理事会，可以诱使乃至在后来强迫土地所有者出售土地，而且苏格兰高地小农场农民的购地意愿也比爱尔兰佃农弱得多，这一差异因此大大限制了高地理事会的潜在收入。事实上，对于高地小农场农民来说，在《小农场农民所有地法》的保护下维持佃农状态，要好过赎买土地的完整所有权，并因此背负沉重的额外税负。在更根本的层面上，高地西部的地权转移政策之所以注定失败，是因为当地大多数地方的人都对迁居异地极为反感。一些人认为，当时的高地农民即便能从有计划的人口再安置活动中得到好处，也会把这种迁徙与清退运动时期的苦难联想到一起。19世纪重大社会灾变留下的深刻创伤此时并未弥合，也将在较长的一段时间内对公共政策实践的效果造成影响。

1706380265

1706380266 高地人口过密区域理事会在1912年停止运作，其职能被转交给农业署（Board of Agriculture）。人口过密区域理事会的衰落也意味着政府不再对高地事务有更深的介入。不同党派组建的政府都把高地视为英国境内的特殊案例，拒绝把当地的政策、机构与补贴方针挪用到其他地方。关于这一点，1913年高地与海岛地区医疗服务理事会（Highlands and Islands Medical Services Board）的成立提供了一个惊人的例证。政府为该理事会拨款42000英镑，以支援医生在理事会负责的地区凭固定的低廉费用行医。设立这一机构的依据有二，其一是向理事会影响下地广人稀的偏远地区提供医疗服务的成本极高，其二是高地西部居民的健康状况非常恶劣。在一战爆发前夕，英国政府还接管了高地居民的社会福利权责，这在几十年前是不可想象的。这一决定背后的因素除了爱德华时期社会福利开支的普遍增长，还有高地地区独特的历史与地理条件。讽刺的是，这也解释了为什么政府的政策未能让高地的经济重焕生机。对历届政府而言，将高地地权的合理化重组视为高地政策的重点乃至核心都不可行，因此决策者必须以民意可以接受的范畴为基础制定政策。如果能够将高地的零散土地整合为规模更大的用地，高地经济活动的总产出与总收益都有可能进一步提高。但无论这一方案有着怎样的潜在好处，都不见容于当时的政治与社会环境。正如1929年苏格兰土地安置委员会（Committee on Land Settlement in Scotland）指出的：“作为全体国民的一部分，（小农场农民的）处境令英国蒙羞，消除这一耻辱的唯一办法就是把当地的土地分配给他们。”[26]这一言论无疑宣告，来自全体社会的顾虑在解决高地问题时具有最高的优先性。

1706380267

1706380268 1919年的《土地安置（苏格兰）法》为上述关切提供了最为彻底的证明。这部法律不但为土地安置提供了更多资金，还授权农业署对土地进行强制赎买，从而令土地安置进程大大加快。1912—1925年，高地西部新增农民用地1571处，另有894处用地得到了扩大。仅在赫布里底群岛，就有932处新用地从19世纪清退运动中形成的大规模农场中切分开来。在外赫布里底群岛、泰里岛和斯凯岛（尽管马尔岛、斯莫尔群岛和本土西部大部地区并非如此），维多利亚时代的清退土地几乎都被返还回来。从1886年开始，高地小农场农民已经为自己的租佃权益获取了充分的保障，为土地缴纳的地租也几乎不再对生活产生实质性影响，苏格兰没有任何一个地方的农民群体能像他们这样享受此等特权待遇。国家力量的干预成功地化解了小农场地区的政治问题。在1920年代初，地产袭扰事件虽然因复员军人的回归而一度在西部群岛地区的某些地方蔓延，但这股风潮最终还是在几年之后平息下来。然而，农民的土地需求得到满足并不等于他们的经济状况得到了保障。高地西部的人口外流仍令人警觉。1861—1931年，高地人口净流出总数高达23万人，人口外流的现象在1920年代和1930年代尤为突出（如果没有土地安置，这一时期的人口外流还有可能更为严重）。在外赫布里底群岛，当地人口直到1911年仍有实质性增长，但随着战后牲畜价格暴跌和渔业活动衰退，当地的人口外迁大幅加速。1923年恶劣气候条件下的粮食歉收还在高地引发了一场深刻的社会危机，令政府不得不在刘易斯岛等地提供紧急救济粮。由此可见，土地安置并不是解决一切经济问题的灵丹妙药，其效果与之前政府采取的各种高地政策相差不大，最终也没能很好地缓解人口过密的问题。以赫布里底群岛为例，1925年当地83%的农民用地面积仍小于15英亩。这些小片农民用地不足以维持一户农家的基本生活，迫使他们从事副业来补贴家用，但在两次世界大战间的经济萧条时期，就连副业的就业机会也变得越来越稀缺。然而，此时高地可供转让安置的土地已所剩无多，到1920年代中期，绝大多数可被转让的土地都已经被此前的安置项目覆盖。政府和决策者开始越来越倾向于认为，高地的小农场土地实在过于狭小，如果不进一步加以扩大便无法保障当地居民长期可持续的经济生活。政府从1880年代开始便试图处理“小农场问题”，但这一问题直到二战前夕仍无法得到妥善解决。

1706380269

1706380270 [1]Witness，21 November 1846.

1706380271

1706380272 [2]The Scotsman，12 December 1846

1706380273

1706380274 [3] 苏格兰传统容积单位，1博尔相当于6蒲式耳，约合218.21升。

1706380275

1706380276 [4] Scottish Record Office，Edinburgh，HD6/2，Treasury Correspondence，Trevelyan to Baird，19 March 1847.

1706380277

1706380278 [5] Scottish Record Office，Edinburgh，HD6/2，Treasury Correspondence，Trevelyan to Baird，19 March 1847.

1706380279

1706380280 [6] T. Mulock，The Western Highlands and Islands of Scotland Socially Considered（Edinburgh，1950），pp. 81-2.

1706380281

1706380282 [7] Inveraray Castle，Argyll Estate Papers，Bundle 1558，Duke of Argyll to Chamberlain of Mull and Tiree，5 May 1851.

1706380283

1706380284 [8] Quoted in T. M. Devine，Clanship to Crofters’War（Manchester，1994），p. 207.

1706380285

1706380286 [9] “Coffin”即棺材。

1706380287

1706380288 [10] Quoted in T. M. Devine，Clanship to Crofters’War（Manchester，1994），p. 60.

1706380289

1706380290 [11] Donald C. Meek，ed.，Tuath is Tighheara（Edinburgh，1995），p. 204.

1706380291

1706380292 [12] Quoted in I. M. M. Macphail，The Crofters’War（Stornoway，1989），p. 1.

1706380293

1706380294 [13] Quoted in I. M. M. Macphail，The Crofters’War（Stornoway，1989），p. 1.

1706380295

1706380296 [14] 意为沿海或山麓陡坡。

1706380297

1706380298 [15]The Scotsman，15 and 18 October 1884.

1706380299

1706380300 [16] Quoted in Macphail，Crofters’War，p. 120.

1706380301

1706380302 [17]Oban Times，24 January 1885.

1706380303

1706380304 [18] 即小农场农民战争。

1706380305

1706380306 [19] Quoted in Macphail，Crofters’War，p. 120.

1706380307

1706380308 [20] Quoted in James Hunter，The Making of the Crofting Community（Edinburgh，1976），p. 143.

1706380309

1706380310 [21] Quoted in Macphail，Crofters’War，p. 11.

[ 上一页 ]  [ :1.706380261e+09 ]  [ 下一页 ]