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托洛茨基认为，市场规律可以用于一部分工业，但不适用于重工业的基本部门，重工业应当处于新经济政策建立的新的工业管理体制之外。在俄共第十二次代表大会上关于工业的报告中托洛茨基说：“在新经济政策的初期，我们中间某些人，尤其是经济工作者，给予市场以过分的期望。然而，我们有重工业，我们的市场只能逐步推行。我们的冶金业，我们的煤炭工业、石油工业、机器制造业，只能逐步地从它们的干船坞——军事共产主义放进市场的大海之中。逐步地和缓慢地。如果我们让重工业从事市场的自由游戏，它必然搁浅，因为我们的重工业的状态优于现在的市场。我们应当使我们的重工业立足于千斤顶之上，使它不至于瓦解和沉没在市场的水洼之中。”[60]依他的看法，重工业只能立足于计划之上。
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一个常见的现象是党机关对工业工作的干预，以保证“阶级的纯洁性”为社会主义利益服务。
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托拉斯化只是表面上接受了“资本主义最新发展阶段的组织形式”，实际上它们看起来仍然是工业中的异体。建立的托拉斯在许多方面是表面上的，通过把军事共产主义时期的总管理局分解成若干部分而成。多数托拉斯在技术上是亏损的，往往把相应的生产工作交给各企业，而自身变成商业机构，在这种情况下常常严重依附于私人中介。产品的成本非常高：战前1普特生铁成本为60戈比，现在是4卢布，战前1普特铁4卢布，而现在为6卢布。商业采购活动水平极低。托拉斯采购大量其生产用不上、但系“缺门”的东西，而不采购确实需要的产品和物资。例如，莫斯科印刷厂购买了砖头、木板、水泥、玻璃（5亿），而拒绝购买其生产所需要的东西如颜料、干性油、呢绒，相反地，把这些东西出卖给其他企业。私人中介是国营企业之间商业关系中的主要人物。通过他们的手完成大量交易，收取高额佣金。
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1927年关于托拉斯的法令取消了作为托拉斯经济核算活动主要目标的赢利的概念，这就使托拉斯回到国营企业的地位，生产效益、盈利、成本等概念在这里已经不起什么重大作用，而从属于政治任务和该行业或企业对整个计划经济的作用。
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国营工业中的新经济政策使工业特别是大工业得以复苏。1921年工业生产达战前的33%，1922年达40%，1923年达50%。[61]新经济政策和运用市场关系导致国内生产力在某种程度上的发展。轻工业接近农业原料，符合群众消费的需要（首先是农民），因此在新经济政策下得到迅速恢复和发展，而重工业仅仅处于恢复的初始阶段，是亏损运行的。
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国家保留对国营工业特别是大工业发展的控制而不松手，因为这被看作是社会主义的经济命脉之一，是再生产无产阶级的基地，党的阶级支柱。因此向新经济政策过渡并不意味着在经济的这一领域真正建立了市场关系：国家给托拉斯和某些工厂拨款，给它们提供集中供应、国家订货和采购，对它们的态度犹如对待国家的经济政治机构，这从一开始就使工业在商业原则上、在经济核算、自负盈亏原则上发展的可能性化为乌有。新经济政策初期采用“国家资本主义”的尝试在党的领导层和普通党政干部中普遍存在疑虑，对通过新经济政策振兴经济、恢复重工业和维护社会主义成果的可能性产生怀疑。但是新经济政策又要求运用市场商业原则，通过市场实现资源的合理配置。于是国家控制与市场机制之间就发生难以解决的矛盾。
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这种矛盾在俄共第十二次代表大会的争论和大会通过的《关于工业的决议》中都有所反映。这次大会的特点是所谓“经济工作者”同“党的纯粹著作家、政论家”的尖锐冲突。后者所关心的是社会主义原则的纯洁性，而不是合理组织工业生产。
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季诺维也夫在俄共十二大的政治报告中说：“我们的观点是：托拉斯是完全处于国家的控制之下的国家机构。”[62]“党专政”的概念完全可以用于此类经济机关的工作，应当全力加强党在托拉斯选拔和形成党的核心、共产主义核心中的作用。他在报告中提到，古比雪夫委员会考察了28个托拉斯，得出的第一个结论是“党对经济事务干预得不够”。“这就是为什么我们要一再强调党专政，党和国家的相互关系的问题。我们老布尔什维克列宁主义者，坚持党干预经济工作，经济工作占了全部工作的9/10。”[63]
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商业的恢复和发展
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对商业、市场观念的改变在新经济政策初期发展了有效的市场机制，通过商业来组织工农业产品之间的正常交换。
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但是实施新经济政策之初，交换并不是通过本来意义上的商业买卖进行的。1921年安排工业品同农民手头拥有的粮食的直接交换，谷物和马铃薯进城主要通过两条渠道：其一是粮食人民委员部和合作社征收的新的农业税，如果可能的话，用工业品去交换食品。但两者都未能做到。1921年国家总共得到23300万普特谷物，为战前的64%。较为活跃的是第二条渠道——“背口袋的买卖”（мешочничество）。这是非常特殊的同农村进行产品交换的大众形式，它的特点是灵活。1921年春公布了“关于自由交换”的法令之后有大量的劳动集体、私人商贩、家庭“采购员”的代表从中部和西北部工业地区来到产粮省份，用各种金属制品交换面粉、麦粒、谷物和马铃薯。村民对这种产品交换的需求也比较高。
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“背口袋的人”在竞争中战胜了粮食人民委员部和合作社，他们采购的粮食比后者多。但他们不能解决整个粮食问题。所以1921年秋决定转向同农民进行市场商品交换，1922年开始了这种转变。这时候市场上出现了托拉斯、辛迪加、银行、大中型商店，还有千百万小商人。仅在1922年下半年领得经商许可证的就有8.53万摊贩、1.91万各种小铺的所有者、9.31万小店主，结果商业点迅速增加。
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在商业发展中国营成分起决定性的作用，其1925/26年上半年的商品流转量比1921/22年下半年增长24.6倍，而私人商业仅1.8倍。商业的社会结构也发生相应变化。1922年下半年私商（主要是原“背口袋的人”）的成分几乎占商品流转的73%，国营商业约占18%，合作社占9.5%。三年半以后，商业中私人成分的比重降为25%，国营上升为57%，合作社为18%。私商主要把资本用于零售商业，国营企业主要是批发，而合作社则两者兼有。
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困难很多，货币系统的健全化进展缓慢，到处可以感觉到周转金的缺乏，而信贷系统刚刚开始形成。商业的分支机构特别薄弱，特别是在农村。在城乡贸易中存在大规模破坏商业交换规则的“剪刀差”。
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1922年秋出现工业品销售危机。农产品的价格下降，工业托拉斯为追逐利润继续提高价格，造成销售的严重困难。农产品和工业品价格的走向截然不同，形成托洛茨基所说的“剪刀差”，结果引发了1923年9～10月的“销售危机”，不得不通过行政程序把工业品的批发零售价格压低到接近战前的水平，同时提高农产品的采购价，以消除“剪刀差”。
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在批发商业中，国营商业和合作社占据优势地位。托拉斯联合起来的国营工业是市场工业品的主要供应者。1922年为组织工业品的销售和生产企业的原料供应，开始建立由各托拉斯联合起来的辛迪加，以协调各托拉斯的商业和供应工作。股份公司在批发商业中占有一定的地位。建立股份公司的最初目的是吸收本国和外国私人资本。同时也建立纯粹的国营股份公司。1924年10月1日已经有82个股份公司在活动，27个公司在筹备。开展业务的股份公司有固定资本1.18亿卢布，其中国营组织占86.2%，合作社和社会组织占1.9%，私人资本占11.9%。
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辛迪加、托拉斯和股份公司执行了第一道的大批发职能，但是由于缺乏广泛的仓库分支网，它们无法把商品送到各地零售网点，尤其是农村。执行这一职能的下一个环节是消费合作社，它们的批发流转额1922/23年度为3.47亿切尔文，1925/26年达30.9亿切尔文。但合作社的工作存在严重缺点，不能很快适应市场条件，因而削弱了与地方市场的联系。
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正因为国营和合作社的商业机构运行不灵活，私商占据了工业品销售的大量阵地。一种形式是经纪业务，私商无须具备大量自有资金，只转卖国营企业的产品，而国营商业组织也需要私人经纪人向各地销售产品并采购原料。最高国民经济委员会的工业组织和商业组织的流转额中，1922年1～4月私人成分占22.7%，5～8月占35.8%。有的部门，如食盐辛迪加甚至占47.3%。它们往往获得交易额的10%～15%的利润。
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政府对私人资本采取的是排挤的方针。1923年1月2日，人民委员会法令规定，各国营组织之间的交易禁止私人经纪人参加。排挤措施包括减少或停止对私人的贷款，规定批发商营业执照税的高税率，采用所得财产税累进制，等等。在3年内批发商业中的私营商业减少了一半左右。
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与批发商业不同，在零售商业中，私商的零售网点占绝对的优势。1922年下半年发给私人的商业营业执照共54.71万张，其中肩贩商业占25.9%，售货摊棚占52.8%，商店只占21.3%。国营商业有0.93万个零售商业企业，合作社商业有2.26万个零售商业企业，它们在商店和小铺中占优势。私营商业在整个零售商品流转额中占主要地位，1922/23年度它在全国零售商品流转总额中比重为75.3%。[64]
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私营商业网点主要设在农村，它们为城乡交流和满足广大农民的需求作出了重大贡献。当时商业网点的恢复主要是在城市，农村的网点恢复得十分缓慢。1925/26年度农村平均每1000多居民只有一个零售商业企业，而1912年每550人就有一个。这样私营商业就大量往农村转移，填补这方面的空缺。1923/24年度私人商业在农村有8.27万个固定零售企业，占城乡全部私营零售企业的25.5%，到恢复时期末，农村私营零售企业数增加了将近一倍，达15.58万。1925/26年度，在私营零售企业总量中农村网点占36.7%。[65]
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到1926年，零售商品流转额才接近1913年的水平。
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与批发商业一样，在零售商业中苏维埃政权也竭力排挤私营商业。经过几年的努力，在全部零售商业流转额中公有经济成分所占比重由1922/23年度的24.7%上升到1926年的59.3%，而私营商业则从75.3%下降到40.7%。
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实际上，当时的迫切问题不是排挤农村中的私商，而是在农村继续发展为广大农村居民服务的零售商业网点。1926年在全国居民总数中农村居民占82%，而1925/26年度零售商品流转总额中农村只占25.8%。这就说明，这时候农村需要的是发展国营、合作社和私营的零售网点，发挥各方面的力量和积极性来满足农村居民的需求。
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财政金融改革的成就
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