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1921年十大以后（实际上从1920年底已经开始）进入任命制第二个时期：登记选择+相对任命制。由于国内战争结束，经济恢复时期开始，党的组织工作面临着新的问题：对那些在战时由动员方式任命而实际上不适合领导工作的干部，调动他们的工作；提拔那些最有素养和最优秀的干部到经济、贸易岗位上工作；发挥专家——不仅在国内战争时期已经与党站在一起的专家，还有那些采取观望态度的专家——的作用。这些问题，都要求干部制度进行转型——“转向分配党的力量的新制度，这种制度完全抛弃游击习气，动员的方法，抛弃那种由中央向所有机关派遣干部的方法”，“中央只参与安排综合的、最重要的国家机关的干部分配”。新的组织任务，要求党首先要选拔干部到最重要的岗位，因此需要认真地研究他们的情况、了解他们、了解他们的能力等情况之后，才分配工作。[18]组织工作的这些新要求，决定了任命制第二个时期的特点：大大改进了档案登记，对人员进行比较仔细的选择，用这种方法代替“动员”的方法，同时，开始把委任较低级干部的工作交给下级党的委员会。[19]1921年至1922年初，由中央委员会登记分配部调动和分配的普通党员干部占80%，领导干部占20%，而到次年，相应的数字为54.2%和45.8%。[20]1921年3月十大以后，还进行了多次动员，但是完成情况大大低于预期目标，其原因，除地方党组织不愿放掉有经验、经过考验的优秀党员以外，最重要的，是许多被动员的干部不能胜任分配的工作，也有的党员干部不愿意到艰苦和危险的地方工作，硬性动员甚至导致许多党员退党。[21]这表明，战争结束以后，通过动员的方式解决干部调配的做法已经不适用了。
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在任命制的第二个时期，由于缺乏具体、稳定的选拔制度，产生领导干部的方法并不统一：尽管由中央任命领导干部的方法占主体，但是绕过中央，通过部门选举产生领导干部的方法也在局部运行。因此，这一时期实际上是“相对任命制”时期。新经济政策初期，部分托拉斯和辛迪加的管委会，甚至部分省委书记的产生都没有通过中央，对干部的选拔和使用出现了无序状态。中央登记分配部主席卡冈诺维奇1923年11月8日在俄共（布）中央组织局会议上做了“关于中央登记分配部工作计划报告”，披露了这方面的问题。他说，实行新经济政策以后在工业中“建立了一系列大型托拉斯，经过中央委员会任命了这些托拉斯的主席，但是，外贸部却做了一系列没有经过中央委员会批准的领导干部的任命”。“报纸上经常出现偶然性的声明，某个托拉斯或辛迪加选举了某人进入管委会”。在省委书记中，“50%以上是直接选举产生的，没有经过中央委员会的推荐”。由于在官册制度之前缺乏任命干部的详备档案，导致中央对干部情况心中无底。卡冈诺维奇在报告中还谈到，在农村党管干部的情况更差，中央几乎不掌握农村干部的情况，“无论在组织部，还是在登记分配部，关于谁在管理农村的资料都没有，甚至在党的十二大之前对农村的调查都没有着手”。在1923年9月卡冈诺维奇曾做过在“党掌握国家机关”进程中的困难的报告，其中概括了中央对领导干部组织管理的全貌：“既没有关于在国家部门和中央机关现有职务者的准确的呈报，也没有任何分配工作者的计划，许多工作者脱离工作擅自转到另外的城市，等等”。因此，卡冈诺维奇在报告中建议，“建立准确的‘国家机关职务清单，国家职务的任命和罢免是由中央委员会特别命令进行的’”。[22]在1923年11月8日的报告中，卡冈诺维奇再一次提出建立官员名册的任务。他说：“毫无疑问，应该消除……在一系列机关中都可以看到的在使用共产党人问题上完全混乱的情况”，“我们应该建立稳定的官员名册，而迄今为止我们没有这个官员名册”。[23]
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为了杜绝在一系列机关出现的领导干部选拔和使用的无序状态，使中央能够有计划地掌握和控制干部的选拔和调配，“等级官员名册”制度应运而生。新经济政策初期，随着党和国家中央机关的膨胀，官僚主义的各种弊病开始明显地出现在俄共（布）党内和国家机关中。在官册制度确立的关键时期，许多党和国家的重要领导人都对干部制度中的某些原则进行了严厉批评，认为这是导致官僚主义产生的主要原因。尽管批评的声音非常强烈，但大多针对的是挑选干部的标准以及干部决定权的归属问题，而最实质的问题——干部任命原则本身并没有受到质疑。[24]这从一个侧面说明，官册任命制的创立，的确为当时组织工作所需要。
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等级官员名册制度的创建
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根据莫洛托夫关于建立“国家机关官员任命名册”的建议，从1923年开始，成立了以他和卡冈诺维奇为首的委员会，准备起草《关于任命制》的决议及其实施细则。1923年6月12日，俄共（布）中央组织局通过了《关于任命制》的决议。1923年10月，中央委员会又做出关于登记分配工作基本任务的决议。[25]1923年9月21日，中央组织局成立了以莫洛托夫为主席的委员会，旨在详细审查卡冈诺维奇的报告。10月20日，组织局该委员会召开第一次会议，讨论了卡冈诺维奇的报告。10月23日，召开了中央组织局该委员会第二次会议。会上通过了卡冈诺维奇的建议，但是决定暂缓确定中央委员会任命的官员名册。10月25～27日，召开了中央委员会和中央监察委员会联席会议，两天以后，中央组织局决定听取卡冈诺维奇的上述报告。1923年10月31日，中央组织局委员会根据关于登记和分配工作者到国家和经济机关的命令最终通过了第1号官册清单：《俄共（布）中央命令任免的中央机关及其地方机关职务清单》。与此同时，制订了第2号官册清单：《工作者之任免由中央机关和部门预先通知中央委员会的人民委员部与中央机关职务清单》。[26]
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1923年11月12日，中央组织局通过一个决议，其中附有两个任命官员的名册，第1号名册由俄共（布）中央委员会直接提名和任命，收录了3500个最重要的职位，第2号名册由部门提名，并预先通知中央委员会，登记分配部同意这些提名后，由部门任命，2号名册确定了1500个职位。[27]1925年11月16日，中央组织局通过了《关于选拔和任命工作人员程序》的决议，在决议中，对第1号官册进行了补充，补充名单是“由中央委员会指派的专业委员会推选并交相应的代表大会或会议通过的”。决议还规定了第3号任命官员名册的产生方法：由国家的每个主管部门提名和任命，需得到中央组织分配部批准。[28]第3号名册也被称为部门官员名册和地方官员名册。第3号官册在产生程序上与第2号官册的区别在于，其提名不用预先通知中央。在这个决议的附录中，对第1、2号任命官员名册进行了修订。根据组织分配部关于削减由其考察任命的官员数量的建议，第1号官册从3500人削减为1870人，第2号官册从1500人增加到1875人。总数为3545人。[29]
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1923年6～11月，《关于任命制》决议通过，批准了第1号、第2号官册产生的办法；1925年11月16日，中央组织局通过了《关于选拔和任命工作人员程序》的决议，规定了第3号任命官员名册的产生方法，标志着俄共对领导干部的任免开始规范化，官册制度由此诞生。在此前后，联共（布）中央委员会通过了其他许多关于如何对领导干部进行登记，如何确定选拔标准与程序，如何确定工资与生活待遇，以及如何进行监督和处罚等方面的决议，使官册制度开始成为系统，并进一步得到发展和完善。
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一个大国的崛起与崩溃：苏联历史专题研究（1917～1991） [
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一个大国的崛起与崩溃：苏联历史专题研究（1917～1991） 二 官册干部制度的运行及干部队伍的变化
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官册制度建立以后，领导干部基本面貌的变化可以用“巨大”来形容：不仅变化的范围广——涉及了从最高层到基层各个级别领导干部，而且变化的方面多——政治成分、社会成分、文化水平均发生了巨大的变动。究其原因，在于斯大林和党中央组织部门通过官册制度掌握了从中央到地方各个级别、全国各个领域干部的任免调配权力；通过登记、考察、鉴定、任免调动、管理与监督的运行机制，对领导干部队伍进行了大调整。
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官册制度的任免范围和运行机制
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官册制度相比之前的任命制，可以称之为“绝对任命制”。因为这时的任命制已经完全排除了其他选拔干部的方法，将干部的任免权力高度集中于中央。
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三个官册中的大多数领导干部由党中央组织机关直接任免。1926年三个官册任命官员的数量比例如下，1926年3月共任命4365人，其中，第1号官册占27.8%，第2号官册占29.4%，第3号官册占42.8%。以后，大致保持这个比例。[30]根据制度规定，第1号官册包括党、国家、工会、合作社和其他组织最高领导职务的名册，由党的最高机关——政治局、中央组织局和中央书记处批准。[31]第2号官册由部门提名，预先通知中央委员会，中央登记分配部批准。上述数字表明，由这两个官册任命的高级官员占到任免官员的大多数——57.2%。在最重要的部门，如编制指令性计划的国家计委、主管国家间关系的外交部、涉及国家政治安全的国家政治保卫总局等部门，由中央任命的官员比例更高，达到60%～80%。[32]实际上，党的总书记斯大林不仅控制着第1号和第2号官册人员的任命，经常也操纵着第3号官册人员的任命。[33]即使对地方和基层领导职务的任免由地方党的机关拍板，但也要报中央组织部门批准和备案。
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关于任免领导干部的范围，官册包括了对国家各个领域领导人的任命。官册不仅包括党和国家机关领导干部的任免，也包括对社会组织（合作社中心、合作银行等）领导干部的任免。[34]除任命各人民委员部主席、副主席和部务委员会以外，还任命总会计师和总工程师、厂长、木材采运企业领导人、供应站站长、仓库主管、办事处主任、托拉斯和辛迪加领导人、大使、领事等。官册还批准国家杂技团团长、内务部羁押管理局局长、最高国民经济委员会金属工业总局所有成员、苏联人民法院院长等。[35]此外，苏维埃、工会、共青团等国家机关和社会团体是在十月革命以后出现的，按宪法规定，其领导干部应由选举产生，实际上也由中央组织局确定。[36]
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总之，斯大林和中央组织部门通过官册制度控制了党、国家、社会团体高级干部和地方负责人的任免。
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苏联官册制度自诞生以后，形成了三个重要环节：对干部候选人或在职负责干部进行登记考察鉴定；对干部候选人或在职干部进行任免调动；对官册中的领导干部进行管理与监督。在这三个环节中，任命与调动是官册制度的起点和核心，而对领导干部进行登记、考察、鉴定，成为任免干部的前提。1923年官册制度诞生以后，便对领导干部进行了普遍登记、考察鉴定、划分类型和任免调动。考察的标准可以概括为三项：组织行政能力；文化和专业水平；政治素质。[37]当时，中央委员会还制订和批准了统一的“负责人考察条例”，该条例确定了考察鉴定后对负责人使用类型的划分：保留现职者，适合提拔者，能力差需要撤换者，需要派去学习者，需要降职去做群众工作或不降职调往另一个单位者等。[38]
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领导干部政治成分的变化
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官册制度建立以前，干部队伍的状况令中央十分不满意。
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首先是干部数量不足，尤其是共产党员干部和工人出身的干部数量不足。1917年十月革命胜利以后，布尔什维克掌握了政权，迅速组建了党、国家和苏维埃的领导机构，并需要立即向各级领导岗位派遣领导干部。苏维埃俄国最初的领导干部队伍有三个来源：第一个来源，是十月革命前参加革命的职业革命家，这批职业革命家组成了党和国家高级领导的核心。列宁去世的1924年，1917年以前入党的职业革命家在党和国家高层领导中占92%。[39]但是，在夺取政权时期涌现的职业革命家数量太少，远远不能满足各个级别政权机关对干部的需求。党和国家各级领导干部的第二个主要来源，是下层劳动群众——工人、农民、士兵。列宁认为，工农群众中蕴藏着大量有行政才能的人才，需要培养和提拔他们。十月革命后至20年代，布尔什维克党通过工农速成中学和三级党校体制[40]，提高工农群众的文化水平，使他们能够胜任党、苏维埃和国家机关的组织管理工作，为巩固苏维埃政权补充了大批领导干部。苏维埃政权初期干部的第三个来源，是旧政权的管理人员。列宁曾经说过：“我们应当借用被我们推翻了的那个阶级的出身的人来从事管理，自然，这些人满脑子都是他们本阶级的偏见，我们应当重新教育他们。”[41]
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布尔什维克党掌握政权以后，尽管有上述三个来源补充干部队伍，但是情况很不理想：职业革命家数量太少，工农干部的培养需要一段时间，旧职员难以得到布尔什维克党的信任，领导干部的数量仍然严重不足。根据俄共中央的数据，1919年，由于领导干部不足，在省党委会中，只有12.5%的成员专职从事党的工作，82%的成员同时还要兼任苏维埃的工作。1919年夏，26个省的146个县党委会的基本成员虽然都是刚刚提拔到工作岗位的年轻的共产党员，而其中党的专职干部也仅有9%，85%的县党委会成员同时还需完成苏维埃的工作。[42]
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1921年国内战争结束，苏维埃国家从战争和军事转向和平经济建设，俄共（布）面临的首要任务，是恢复被战争破坏的经济。为了完成这一任务，首先需要向经济管理部门派出领导干部。但是，由于共产党员和工人出身的经济领导干部来源不足，苏维埃政权不得不提拔非党专家和旧职员到经济管理机关。1920年代初，在金属业生产管理机关，旧的所有者和管理者比例近50%，纺织工业51%，采矿业61.9%。[43]与此相对应的是，经济管理机关中，共产党员和工人出身的干部比例不高。1920年代初，中央委员会和中央监察委员会调查了一系列部门和经济机关的干部状况，调查结果显示：293个托拉斯管委会的875个成员中，共产党员占37%（325人），无党派占63%（550人）。社会地位的情况是：工人占23%（203人），职员占21%（183人），农民占24%（209人），其他280人，占32%。[44]1924年情况稍有好转，但是在教育、行政、对内与对外贸易、工业建设人民委员部与粮食人民委员部、经济人民委员部、合作社与贸易等7个专业委员会的主要领导干部中，非党派比例仍高达45.5%，俄共党员比例勉强超过一半——为54.5%。[45]中央登记分配部主席卡冈诺维奇对当时领导干部阶级成分和政治成分的结构极不满意。[46]
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转入新经济政策以后，在不得不任用旧的经济管理干部的同时，党中央部署以提拔党员领导干部的方法，来改造干部队伍的政治社会结构。在1920年8月战争基本结束时召开的俄共（布）第九次代表大会决议中，提出了合理分配全体党员，提拔党员干部到重要领导岗位的任务：“由于转移到经济任务，目前在我们党的面前提出了特殊的组织任务。……全党的组织任务就是把党的队伍中的全部60万党员分配到各个党的工作岗位上去。必须在对党员进行确切登记的基础上，力求做到更有计划地分配党的力量，使越来越多的党员能够从比较不重要的、范围比较小的工作被提拔担任比较重要的、范围比较大的工作。”[47]1921年5月，俄共（布）召开第十次全国代表大会，会议通过的“俄共（布）中央委员会的工作计划”更明确地提出了提拔新的党员干部担任重要领导职务的任务：在新的复杂条件下，“党和苏维埃工作的基本任务要求把主要注意力集中在合理分配党的力量方面，而这一工作首先应当同提拔新的工作人员，把他们从责任较轻的工作岗位调到责任较重的工作岗位上去的工作紧密地结合起来。”[48]根据中央的部署，1920年代，大量的新官员被任命。以中央组织分配部任命的官员数额为例，1922年4月至1923年4月间任命1035人，1923年4月至1924年5月为6088人，1924年5月至1925年12月为12227人。[49]1925～1926年，共登记33个人民委员部和其他中央机关，以及附属于这些中央机关的地方机关的部门官册职位共73413人。[50]
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1920年代，根据党中央合理分配党的力量的精神，干部调动较频繁，官员流动性比较大。根据中央组织局1927年的数据，官册制度建立后的三年（1924～1926）中，全体领导干部中的85%变换了自己的职务。[51]1921年党的第十次全国代表会议规定党的主要组织工作是“提拔新的工作人员”，因此，干部的流动主要是向上流动。十二大至十三大期间，中央机关调入1744人，其中65%（1127）是从地方上调来的。2825个派到省和县的领导干部，其中74%（2051）是从地方上调来的。根据登记分配部关于302名被调动的干部的资料，88%（266名）的干部是上调。其中133名（44%）上调到更负责的岗位，37名（12.25%）从县调到省，96名（31.78%）上调到省内更负责的岗位。[52]以1926年7～9月为例，经过中央登记分配部调动的干部50%任命到更高的职位，42%是平调，只有4.2%是调到比以前低的岗位。[53]
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那么，什么政治成分、社会成分、文化水平的人成为新的官员呢？
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