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1921～1923年苏维埃俄国遭受了史无前例的严重饥荒。饥荒波及俄国30多个省，受灾人口达到3350万。伏尔加河流域、奥伦堡等省份是这次饥荒的重灾区。[36]据统计，仅在灾情严重的巴什基尔地区，饥民人数就达106.4万人，占居民总数的90%。无以为食的饥民不得不吃猫、狗和马粪，甚至出现了人吃人的凄惨景象。饥荒导致广大人民群众特别是农民对共产党员和苏维埃政权产生了不满和敌对情绪。一些农民把共产党员看作是老百姓灾难的根源，对苏维埃政权征收粮食税的政策采取敌视态度，甚至在有的地方，由于粮食危机工人对苏维埃政府也产生了不满情绪。[37]
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早在1921年5月，苏维埃政府就已经获知夏季干旱将至的消息。由于预料到饥荒即将到来，苏维埃政府想尽各种办法来收集粮食。作为苏维埃政府的领导人，列宁更是整天被饥荒所困扰，苦苦思索着渡过眼前这场难关的良策。5月10日，列宁致电在伦敦的苏维埃商务代表团：“给你们下达的购买200万普特粮食的命令必须立即执行，不拘价钱多少，无论在何处，请于近日购买一批，哪怕是数量不多的一批。”另据克拉辛回忆：“当我1921年夏天从伦敦回到莫斯科，来到列宁办公室的时候，我发现他处于不安的情绪中。他老是望着酷暑、炎热的天空，显然他是在期待着，渴望已久的云儿何时才会出现。而且，他不断地问我：‘我们是否能够从国外购买到粮食？协约国是否允许运粮食到俄罗斯？’……弗拉基米尔·伊里奇几乎亲自关注每一艘从国外来的轮船，简直是用电报和信函来轰炸我们：‘切望做到所有可能做到的事情，以便更快地救济灾区。’”[38]
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严重的饥荒迫使苏维埃政府不得不向国际社会寻求人道主义援助。1921年7月23日，美国的报刊上出现了马克西姆·高尔基于1921年7月13日向“有良知的人们”发出的呼吁书。呼吁书中说，由于歉收，千百万的俄国人正面临饥饿的威胁。因此，高尔基呼唤所有有良知的欧洲人和美国人都来用粮食和药品帮助他们。[39]列宁也在1921年8月6日《真理报》上发表告《国际无产阶级书》，并向欧美各国政府发出专函，请求西方国家的政府和人民特别是广大工人阶级向苏维埃俄国提供粮食援助。对于获得西方国家的援助以列宁为首的布尔什维克党始终怀有复杂、矛盾心理。一方面，十月革命后美国和协约国直接参与了旨在推翻苏维埃政权的武装干涉。武装干涉虽然失败了，但以美国为首的西方国家对苏俄实行经济封锁和政治孤立政策。在这样背景下，呼吁西方国家向苏俄提供援助很可能为其从事反苏维埃政权活动提供可乘之机。早在1920年，列宁在谈到西方国家的粮食援助时就曾指出，“不要指望富有者——资本家的援助。目前统治世界的英、美、法等强国资本家们虽然向我们表明，他们愿意援助我们的饥民……但他们想利用饥馑来消灭我们用鲜血和汗水换来的自由，永远夺取工农手中的政权。”[40]另一方面，面对千百万饥民挣扎在死亡线上的凄惨景象，苏维埃政府又渴望得到西方国家的援助。
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美国方面很快对苏维埃俄国的请求做出回应。美国救济总署同意对俄国饥民开展救援工作。美国救济总署是一个慈善机构，成立于1919年，由赫伯特·胡佛负责领导，其主要任务是向遭受第一次世界大战的欧洲国家的居民、特别是儿童和老人提供援助。美国政府虽然称它是一个非官方性质的慈善机构，但这不完全与该组织的真实情况相符。该组织成立之初，美国政府就希望利用它对欧洲国家的粮食援助来达到遏制布尔什维主义思想的目的。1919年1月11日，威尔逊总统在谈到美国救济总署向欧洲国家提供粮食援助的目的时曾经指出：“粮食援助是解决目前欧洲局势和和平问题的关键，布尔什维主义坚决向西方推进，它已经席卷了波兰，并正在向德国蔓延。虽然武力不能阻挡它，但是粮食援助可以阻止它。”在对苏维埃俄国进行武装干涉时期，美国政府也曾试图通过该组织对反布尔什维克力量的粮食援助来达到反苏维埃政权的目的。[41]显然，美国政府也希望借饥荒援助的机会来对苏维埃政权施加影响。
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在提供人道主义援助之前，苏维埃俄国与美国救济总署就援助问题进行谈判。美国救济总署提出条件，要求苏维埃政府尽快释放关押在俄国的美国人（在苏维埃政府的官方文件中他们被称作俘虏——作者注）。出于对苏维埃政权的反感和不信任，美国救济总署还提出粮食援助范围不包括军人和苏维埃国家机关的工作人员，并要求其工作人员在苏维埃俄国享有治外法权。为了获得境外的粮食援助，苏维埃政府违心地接受了上述条件。[42]
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1921年8月20日，苏俄政府与美国救济总署在里加签订了救济饥民的条约。条约签订后不久，美国救济总署的第一批救灾物资就已运抵俄罗斯。为了救济灾民，在整个饥荒期间美国救济总署共募集资金6600万美元。截止到1922年7月1日，即在饥荒最严重的日子里，美国救济总署共向俄国运送了788878吨物资，其中包括粮食、大豆、豌豆、罐装牛奶、糖、奶油、可可、药品和服装等；救助饥民总数855万人，其中包括325万名儿童和530万名成年人。[43]另据苏维埃政府统计，美国救济总署曾向俄国48.5%的饥民提供过粮食援助，并向俄国多家医院和保育院提供过药品援助。正是因为有了美国救济总署的粮食和药品援助，才使千百万挣扎在死亡线上的俄国饥民摆脱了疾病困扰和死神威胁。
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由于社会制度和意识形态的严重分歧和对立，苏维埃政府对外国救援机构在俄活动始终怀有高度的戒备心理，担心这些机构在俄从事间谍和破坏活动。1921年12月斯大林对外国救济组织的谍报活动发出警告：“不要忘记，充斥俄国的商业和其他代表团在与俄国做买卖、救济俄国的同时，也是世界资产阶级的谍报机关。”[44]1922年5月俄共（布）乌法省委员会主席团会议在声明中也指出：“美国救济总署为白卫分子破坏苏维埃政权、从事反革命活动提供了场所。”[45]正是因为相互间缺乏必要的信任，苏维埃政府与美国救济总署在合作过程中经常会出现一些摩擦。
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按照里加条约，美国救济总署工作人员有充分的自由来选择俄方雇员。这一点常常引起苏维埃政府的不安，担心因此会失去对美国救济总署在俄活动的有效监督。美国救济总署通常喜欢吸收有一定社会经验的俄国知识分子来为其工作，但是这样的人数量有限。十月革命后大批的俄国知识分子、包括教授和医生离开了俄国，剩下的很多人遭到了苏维埃政府的排挤和镇压。由于对布尔什维克党的政策充满恐惧、害怕被指控为从事反革命活动和与外国资本有瓜葛等原因，很多俄国人拒绝为美国救济总署工作。[46]但是，救济总署的地方机构最终还是建立起来了。在这些地方机构中的很多俄国人是贵族和小市民出身。由于这一点和其他原因，苏维埃权力机关指责美国救济总署在吸收俄方雇员的时候首先考虑的不是他们的阶级属性、知识和经验，结果让一些非无产阶级出身、更富有阶层的人获得了这份工作。
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苏维埃地方权力机关的工作人员有时候还干预救济总署的工作。1922年11月4日，美国救济总署在俄国的总负责人哈斯克里向苏维埃政府负责美国救济总署事宜的全权代表兰杰尔[47]反映：救济总署决定在喀山设立露天食堂，但当地的苏维埃机关工作人员却拒绝提供开办食堂的资金。而根据里加条约的规定，美国救济总署有权决定食品供应的地点，苏维埃政府必须负担这些食品供应点的费用。于是，哈斯克里向兰杰尔表示，如果苏维埃方面不能为成立露天食堂提供资金的话，美国救济总署将停止在当地发放救灾食品。[48]通常，类似这样的事件因美国救济总署以停止当地的救援工作相威胁都会很快得到解决。
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当然，苏维埃权力机关无法对在外国机构中工作的俄方人员完全不受它们的约束无动于衷。1922年夏，兰杰尔要求美国救济总署承认苏维埃工会对其俄方雇员的监督权，理由是：75%～80%的俄方雇员都是各工会的成员。这就意味着，美国救济总署应当承认当地的工会委员会有权代表这些劳动者的利益。此外，兰杰尔还要求美国救济总署在招收和解雇俄方工作人员时应向他个人通报。美国救济总署在俄国的副总负责人西罗尔·克文则认为这些要求与里加条约不符，予以拒绝。[49]
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逮捕美国救济总署的俄方雇员是苏维埃政府反对该机构在俄国享有特权的明显表现。1922年春，在萨马拉的8名美国救济总署的俄方雇员被苏维埃方面逮捕。当美国救济总署就逮捕俄方雇员的原因提出质询时，苏维埃方面表示，这些人是社会革命党成员。考虑到美国救济总署对此事的不满，苏维埃政府只好做出让步：签署逮捕救济总署俄方雇员命令的、苏维埃负责美国救济总署事宜的萨马拉分支机构的负责人萨夫金被解除职务。[50]
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1922年2月，苏维埃方面逮捕了察里津省美国救济总署的俄方人员阿尔扎马斯采夫，指控他从事反革命活动，理由是其在1919年曾支持过察里津的白卫分子。美国救济总署在察里津地区的负责人博乌坚向当地权力机关表示，逮捕阿尔扎马斯采夫违反了里加条约的规定，在其未从监狱释放出来以前，美国救济总署将终止对察里津的救灾工作。[51]苏维埃政府负责美国救济总署事宜的全权代表埃杜克1922年2月18日在给哈斯克里的信中情绪激动地指出：“博乌坚先生的行为与其作为你们和美国人民的代表所担负的伟大使命和义务并不相称。”[52]哈斯克里通知埃杜克，他将临时中断察里津的工作。加米涅夫以苏维埃政府的名义对此表示抗议。哈斯克里则答复说，美国救济总署并不打算保护犯罪者或反革命分子，但是从今往后将反对地方权力机关未经批准擅自逮捕和恣意行动，因为这将妨碍救济灾民的组织工作。由于担心被苏维埃权力机关逮捕，在察里津多数受过教育的俄国人根本不敢为美国救济总署工作。
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1923年救济总署在苏联的活动结束后，苏联政府逮捕了几百名曾在美国救济总署各地区分部工作过的俄国人，指控他们为了华盛顿的利益和金钱从事反革命间谍活动。苏维埃方面称这些被逮捕的人早就处于国家政治保安局的监视之下，只是对其逮捕推迟到救济总署的工作结束之后。逮捕美国救济总署从前的俄方雇员引起胡佛的强烈愤慨。《纽约时报》的一名记者后来曾就此事提出自己的看法，他写道：“一开始我理解他的愤怒，但很显然，在美国救济总署雇佣的8万人中有不少滥用自己的地位从事国家政治保安局认定的犯罪行为。”[53]
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应当承认，并非所有的美国救济总署工作人员的行为都与其在俄国的崇高使命相符。在克里木，当地的居民特别是鞑靼居民对美国救济总署工作人员的印象欠佳。因为在那样艰苦的条件下，美国救济总署工作人员还要求苏维埃方面为其提供别墅，他们不愿用普通的碟子吃饭，想喝陈年的葡萄酒和香槟。[54]
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1922年圣诞前夕，美国救济总署的一些工作人员试图通过走私将珍宝、皮毛和艺术名画偷运出境。由于这些物品在苏维埃海关通常要征收很高的出口关税，所以他们把这些物品与美国救济总署的外交邮件放在一个箱子里，严重违反了苏维埃海关法律。苏维埃方面曾当着美国救济总署在俄国的副总负责人克文的面打开箱子，结果证实了美国救济总署工作人员从事走私活动的猜测。经过调查，克文很快开除了其手下的5名工作人员。苏维埃政权利用这一事件指责在俄国的美国人“贪财”、“是阶级异己分子”。在《消息报》上还出现了一篇文章，题目是《他们如此援助！》。文章中说，走私事件是“文明”的美国人在“不文明”的俄国行为的典型事例。对于《消息报》这篇评论所产生的负面影响，兰杰尔在秘密报告中曾遗憾地指出：“在《消息报》发表有关走私的报道后，我们与美国救济总署的关系开始急剧恶化。”[55]
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随着救灾工作的深入和形势的发展，苏维埃政府与美国救济总署在援助的目标上也发生了分歧。到1922年秋，俄国各地的灾情得到了缓解。苏维埃政府此时最关心的是如何恢复经济，而不是单纯地给饥民提供援助。用加米涅夫的话说，对于布尔什维克党来说首要的任务是改良耕地、改造运输系统，最大限度地减少粮食歉收现象再次发生的可能性，而不是单纯地养活一些孩子，使他们不至于在下一年到来之前饿死。而美国救济总署对援助目标的看法却与苏维埃政权存在明显差别。从一开始，救助饥饿人群就是美国救济总署前往俄国的主要目的。在美国救济总署的官方声明中曾经指出：“援助将只提供给饥饿的人群。”胡佛也曾经说过：“任何恢复俄国经济生活的建议都应受到批评。”当两个农业公司的董事长给胡佛写信，希望通过他领导的美国救济总署向俄国供应拖拉机时，胡佛回答说：“我的组织从来没有做过向苏维埃国家提供拖拉机和其他技术的生意。”显然，美国政府反对向苏维埃俄国提供任何旨在恢复其经济的援助。[56]
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1922年秋，苏维埃政府声明，俄国的饥荒已经基本消除，同时宣布了与饥荒造成的后果作斗争的新方针。新方针的首要任务是恢复工业和农业。根据全俄中央执行委员会1922年9月12日的决定，救助饥民的中央委员会被改为与饥荒后果作斗争委员会。苏维埃政府工作方针的改变，使救济总署与苏维埃政权的关系进一步复杂起来。[57]
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当美国政府了解俄国决定向国外出口粮食后，救济总署与苏维埃政权的关系进一步恶化。尽管加米涅夫称，俄国出口粮食的数额并不大。但是对于出口粮食的这一做法在苏俄国内就有人提出异议。例如，在国内一家刊物上有人提出：“不能靠饿着我们俄国人的肚子来发展粮食出口。”在后来一次部门会议上，中央统计局的代表波波夫也提出：“如果我们把一部分粮食运到国外，同时又从国外得到慈善救济，这样的做法不太合适。”[58]
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对于苏维埃出口粮食，美国方面的反应更加强烈。胡佛和哈斯克尔表示，俄国出口粮食使美国救济总署的援助面临着危险。美国的报纸上用大标题醒目地写着：“用武力和狡猾的阴谋赢得和平，这就是红色俄国人的把戏吗？”“俄国一边要救济、一边卖粮食”，“苏维埃卖了很多粮食！”[59]1923年春，美国救济总署决定离开俄国。5月末，美国救济总署向苏维埃政府正式通知了这一消息。到1923年夏，该组织的所有美方工作人员全部返回了美国。
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在对美国政府和人民的人道主义援助给予充分肯定的同时，我们无法否认，美国政府在对俄国提供人道主义援助的背后，暗含着一定的政治动机，即：美国政府试图利用俄国发生严重饥荒，广大人民群众特别是农民对苏维埃政权的不满、对社会主义和共产主义制度产生动摇和怀疑之机，通过粮食援助来促使布尔什维克党政权尽早垮台。
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早在1919年3月，胡佛在致威尔逊总统的信中就提出了有关利用粮食援助来与布尔什维克作斗争的计划。胡佛认为，“革命的钟摆还要向后，向某个适中的位置摆动”，国际武装干涉不能达到目的，这是因为美国人民不同意这种干涉，士兵们也不能抵抗“布尔什维克的感染”。所以，他建议向苏俄派遣“中立”的委员会以组织粮食干涉。因为“这样一来就有时间来决定……俄罗斯人民本身是不是要向后摆动，趋向中庸之道。而这些思想（此处指布尔什维主义——作者注）就会不攻自破”。可见，胡佛认为对俄国的援助是“保证共产主义崩溃的最好方法”。[60]
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关于美国援助苏俄饥民的政治动机，美国一些国会议员并不讳言。例如，1921年12月美国国会在讨论拨款2000万美元来援助苏维埃饥民的法案时，参议员肯翁指出：“这不仅仅是一种捐赠，也是一种坚定的经济政策。我们缓解了国内局势，同时也排除了我们纯粹的慈善活动的性质。”另一名议员罗格尔斯也认为：“众议院很多议员担心，援助法案将对正在灭亡的布尔什维克制度提供帮助。显然，他们的担心是自然的，但完全没有道理。问题在于，如果说等待做出决定的法案有某种政治意义的话，那么它将迫使布尔什维克制度更快走向灭亡。”[61]
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尽管苏维埃政府在1923年7月10日专门通过决议，对美国人民和美国救济总署对俄国饥民提供的援助表示衷心的感谢，称“苏维埃社会主义共和国人民将永远不会忘记美国人民通过美国救济总署向其提供的援助”。但是在私下里，苏联官方却对美国援助俄国的真正动机持另一种看法。在目前已经解密的1921年10月17日苏维埃外交人民委员部的信息公报中说：“……美国政府支持胡佛开展工作的主要目的是让俄国人进一步了解美国，同时把大规模援助饥民的活动当作反苏维埃制度的一种宣传，顺便利用胡佛的人员来搜集和扩充他们所需要的俄国情报，没有任何理由怀疑美国政府和胡佛试图利用胡佛的组织及其在俄国的间谍达到其直接的反革命目的。”[62]
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由于社会制度和意识形态的严重分歧，整个20世纪20年代苏联没有实现与美国和平共处的愿望，与美国的经济贸易关系也因此受到严重影响。只是到30年代初，国际局势发生了根本变化，苏美才从各自的国家利益出发，暂时搁置了意识形态领域的矛盾和斗争，正式建立外交关系。
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