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天下动荡之际，板垣退助和许多武士一样，希望建功沙场，博取功名。一场战役却对这位军人产生了关键性影响，最终推动他走向了和其他维新领袖不同的人生道路。
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若松城是日本强藩会津藩的据点，1869年被维新政府军围困。若松城城高池深，并有强兵把守。板垣退助指挥的土佐藩兵是攻城的主力，他以为会遭遇一场恶战，决心葬身若松城下。出乎意料的是，敌方并没有顽固抵抗，城池最终被攻陷，会津藩主投降。
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“会津乃天下首屈一指之强藩，政善民富，若上下一心杀敌报国，我不满5000之官军岂能轻易降之，”后来板垣退助回忆说：“怎料一般人民偕妻子带家财，四散逃生，无一人与我为敌，且纷纷来投……我深感奇观，至今难以忘怀。”板垣退助由此认识到，不以人民为基础的政府和国家是怎样的脆弱。万民不能共安乐，国家就会灭亡，因而必须实现“四民平等”。
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战争结束了，明治政府的权威得以确立。作为一员武将，板垣退助因拥有赫赫战功，成为排名仅在西乡隆盛之后的军事英雄。他和大久保利通、木户孝允、西乡隆盛、大隈重信等一同被任命为参议，参与大政，成为明治政府的权力中心。
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这些三四十岁的武士个个心胸万夫，踌躇满志，开始引导这个国家走向新的道路。遗憾的是，仅仅几年之后，这些新政治家就因为国家的发展战略而分道扬镳。
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二
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革命成功之后，为革命而卖命的并不一定能成为胜利的受益者。下层武士为推翻幕府发挥了重要作用，却没有获得犒赏，反而成为改革的对象。明治政府的废藩置县、征兵制度、剥夺士族特权等各项改革措施，动摇了日本数百年的封建制度，也摧毁了武士的精英地位，许多武士甚至生计困难。因此，武士阶层的沮丧和愤恨日益增长。
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于是，板垣退助和西乡隆盛等政治家主张，以征服朝鲜的军事行动来安抚武士的不满，保障其利益。但是大久保利通等通过访问欧美国家认识到，日本应该首先解“内治之急”，进行国内改革，因而坚决反对对外开战。
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这场“征韩”论战后来扩大到对整个国家目标的评估，最终以反对派获胜而告终。维新政府发生了分裂，西乡隆盛、板桓退助、江藤新平等多位维新功臣离开中央政府，联袂下野。明治政府演变为寡头政治，开始以铁腕推动日本的近代化。
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和回到家乡隐居不出的西乡隆盛不同，板垣退助仍然关注政治。这时西方人文思想在日本得到广泛传播，尤其鼓吹万民平等、独立自主的学说对精英人士影响很大。板垣退助以欧美的自由民权思想为工具，积极介入日本政治运动。
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1874年，板垣退助和参议副岛种臣、后藤象次郎、江藤新平等8人组织“爱国公党”，开启了日本自由民权运动。这是日本最初的政治结社，之所以称为“公党”，主要是为了和私党或朋党区别开来，表明以天下政治为使命。
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爱国公党向政府提出《民选议院设立建白书》，提出国家振救之道，“唯在张天下之公议。张天下之公议，唯立民选议院耳”。只有这样，才能“使人民学且智，而速进于开明之域之道”。它驳斥了那些认为民智未开、时机不成熟等理论，直言不讳地说：“夫人民对政府有纳税义务者，则对其政府之事有与知可否之权。”
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《民选议院设立建白书》第一次正面向寡头统治提出挑战，标志着一场宏大的社会运动的开端。但是，它的要求并没有被政府接受。因为大久保利通等政治寡头不愿意与人民分享权力。他们的理由是：日本要在列强环伺的世界里实现富国强兵的目标，必须有强有力的领导掌握改革的方向和速度，通过实行一定程度的专制主义推进工业化。
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板垣退助则认为，实现工业化的过程也是日本实现社会、政治变革的大好机会，民众不应该被摒弃在外，否则民众的权利得不到保障。板垣回到故乡后，组织成立“立志社”，研究和普及西洋思想。立志社的章程宣称：所有日本人都被平等地赋予生存权、自主权、财产权、营生权和追求幸福的权利，这些权利“没有任何人能够剥夺”。此时卢梭的《社会契约论》被介绍进来，在一部分精英中流传。卢梭的思想深刻地影响了板垣退助，也为他所推动的自由民权运动提供了理论武器。
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卢梭的思想引发了法国大革命，也让日本的自由民权运动人士深受鼓舞。特别是1877年，西乡隆盛在鹿儿岛率领士族起事反对明治政府，得到许多立志社成员响应。他们图谋武装起义颠覆政府，实行立宪政治。让他们失望的是，半年后西乡隆盛兵败自杀。在此三年前，和板垣退助一起发起“爱国公会”、共同起草《民选议院设立建白书》的江藤新平在家乡起兵叛乱，不到3个月就失败被捕，枭首示众。
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虽然同情江藤新平和西乡隆盛，但是板垣退助并不赞成他们的举动，也阻止自己的弟子参与武力反对政府。据说，听到江藤新平的死讯后，板垣说：“这样没有耐性的孺子，万万干不了大事！”板垣退助从来没有谋求武力推翻政府，而是把主要精力转向言论和宣传，谋求体制内改革。
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1877年，立志社向政府发出了建议书，“为培植国民独立之根本及人民之安宁计，唯有设立民选议会，确立立宪政体之基础”。但是寡头政治的执政者傲然声称，人民“愚昧无知、胸无点墨”，即使人民代表也需要教育。不过，这份建议书被大量印刷，流传到了全国。
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三
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随着民众权利意识的传播，板垣退助的家乡土佐藩俨然成为自由民权运动的圣地。板垣退助本人也被奉为自由民权论的先觉，农民中一度流传“板垣公救世”的神话。日本出现了无数政治社团，报纸也进入言论集会的黄金时代，要求自由民权的声浪逐渐弥漫岛国。
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1879年下半年，各种力量汇成一股洪流，演变成如火如荼的国会开设请愿运动。许多国民主动起草宪法，当时由集体或个人起草的日本宪法草案达数十种。这是日本历史上第一次真正由被统治者自由讨论“国家的理想状态”，并为实现这一理想状态而开展行动，因此让当政者惊慌不已。
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陆军参谋本部首脑山县有朋担心，民权运动领导人在时机到来时会推翻政府。他对伊藤博文说：“我们耽搁一天，邪恶的污染就会扩散到更多地方，渗入年轻人的心灵，必然产生无法估量的罪恶。”但是，伊藤博文认为，立宪思想为世界大趋势，“一乡之心易制，一国之情难治；一国之形势易转，宇内之风气难回。现今之世界乃宇内大势之所推致，而非一国一州之事端也”。
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虽然当政者中也有不同意见，但是寡头统治集团总是试图限制舆论的自由表达和公民的结社权利，而且毫不犹豫地使用警察和法庭来扰乱和恐吓反对他们的人。政府先后发布《新闻报纸条例》《谗谤律》，压制持不同政见者和新闻记者。随着自由民权运动的加快发展，被捕的新闻记者人数不断增加。
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1880年4月，汇集了几乎所有自由民权派的“国会期成同盟”召开大会。同一天，政府发布《公众集会条例》，要求所有的协会组织都必须提交成员名单和组织章程，召集公共集会之前必须获得官府批准。警察被赋予相当大的权力，去调査和管制政治团体的活动。警察会参加所有的集会和演讲，如果演讲者偏离了经过核准的题目或演讲内容不利于当局，警察就会进行干预。该项法令也否决了士兵、警察、教师乃至学生出席政治集会的权利。
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由于警察简单粗暴地拒绝予以批准，许多政治集会根本无法举行。此外，编辑和记者对政府的批评，也会遭到罚款或监禁，有时连表面上看来羞羞答答的建议书也会遭受处罚。东京的报纸《吾妻》的编辑被监狱关押两年，并罚款200日元，原因仅仅在于他发文称，天皇与其他政府官员一样，都是民众的公仆。
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但是，潮流浩荡，政府的强权阻止不了如火如荼的自由民权运动。1880年11月，“国会期成同盟”在东京召开第三次全国大会，公开宣称，除非达成开设国会的目的，不论经多少岁月，决不解散此一同盟。同盟代表向政府提交9万多人所签名的国会开设请愿书。43岁的板垣退助还亲自到各地方游说，推动全国国民运动。
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