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在强大的社会压力下，明治政府最终同意，九年后，也就是在1890年开设民选议院、制定宪法，同时威胁说：“如仍有故意逞躁急煽事变，为害治安者，将绳以国法。”
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四
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1882年春天，板垣退助遇刺的消息震惊了日本。
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政府承诺开国会、立宪法之后不久，板垣就在“国会期成同盟”的基础上成立了日本第一个政党——自由党，并众望所归地被选举为自由党总理。自由党的章程第一条就明确提出“主张扩充我日本人民之自由，伸张及保全其权利”。几个新成立的政党都为争取更多民众的支持，竞相在全国进行演说活动。板垣退助也在各地进行演讲，南船北马地奔波。
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1882年4月6日，板垣退助来到位于日本中部的岐阜市。当天晚上，他面对300多名听众，进行了两个小时的演讲。演讲完毕退场时，一个壮汉手持白刃直刺板垣退助胸部，板垣翻身与之格斗，虽浑身鲜血，仍睥睨刺客，高声喝道，“板垣虽死，自由不死”。
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当时，板垣退助在日本毁誉参半。有人视其为自由民权的圣人，有人认为他是破坏国体的国贼。时人怀疑凶手是政府指使，其实凶手就是一位误认板垣退助为“国贼”的小学教师。他被判处无期徒刑，在北海道劳改，宪法颁布时得到大赦才出狱。他立即赶到东京，向板垣退助道歉。板垣退助原谅说：“你的行为是爱国，我不责备你。但在行动前仔细观察我的行动，就明白我不是国贼。今后如果发现我有害国家，可以再刺杀我。”
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“板垣遇刺”的新闻被各报争相报道，由此改编的戏剧也被搬上舞台，经常上演。板垣退助成为人们崇拜的自由民权运动的偶像。一百多年后的今天，岐阜市仍然竖立着一尊板垣退助的铜像，基座上就镌刻着日本自由民权运动史的那句名言“板垣虽死，自由不死”。
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在日本应该建立什么样的宪政体制这一问题上，有几种不同意见。有人主张学习法国宪法，议院采取一院制，实行普选制。另有政治家主张学习英国式宪法，实行限制选举的上下两院制，内阁必须以政党为基础。政府官员则倾向于学习普鲁士宪法，不承认政党内阁，主张上下两院的限制选举而参议国政。
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为了更清楚地了解欧美宪法，板垣退助远赴欧洲，考察西方先进国家的立宪政体。他与当时在欧洲考察宪政的伊藤博文等交换草拟《大日本帝国宪法》的意见，还在法国会见了《悲惨世界》的作者雨果。
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回国后板垣退助发现，自由党已经超出了和平的政治斗争，一些血气方刚的年轻党员在试图把政治斗争引向暴力革命。他们主张普选制，全国人民都有参政权，为此不惜鼓动反政府运动。少数激进分子甚至组织发动民众起义。在政府的强力镇压下，这些暴力斗争都以失败告终。政府更颁布《保安条例》，民权运动家被迫离开东京，拒不撤离者遭到拘捕。
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作为体制内的改革派，板垣退助恐惧民粹主义，反对自由党被引向革命。1884年，他解散了自由党。在解党演说中，板垣退助引用汉朝老将军马援的故事说，自己将不屈不挠地为民权运动奉献生命，“死生无常，旦夕不可测，强健如余者，又何足为赖？人云死而后已，若余不幸而死，乞诸位将我坟墓，湮没于秋草茫茫里”。
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五
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如果说，1868年明治维新伊始是日本寻求建立新制度的起点，那么这个过程几乎耗费了整整一代人的努力。1889年2月11日，以普鲁士宪法为蓝本的《大日本帝国宪法》颁布，并于1890年11月29日施行。
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日本宪法虽然有浓厚的专制主义色彩，但是明确规定了民众“非依法律，不受逮捕、监禁、审讯及处罚”“书信秘密不受侵犯”“有言论、著作、印行、集会及结社之自由”等权利。能够把这些内容写入宪法，显然有板垣退助等民权活动家的功劳。很少有既得利益者愿意让渡权力，假如没有板垣退助，日本民众恐怕很难获得这些权利——尽管这些权利很有限，但是放眼当年皇权专制禁锢下的东亚，这是难能可贵的第一部民权宪法。
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诚如戴季陶所说：“他（板垣）拿起当时刚译起的半部《民约论》，猛烈地主张自由民权。这一个运动，的确是日本一切政治改革、社会改革的最大动力……这一个民权运动，一方面使下层民众多少得到了一些自由，另一方面也造成了现代产业文化的基础。至于日本的立宪制度，不用说是他直接的功劳，所以不但日本的农夫工人应该感激他，就是那些阔老官，也没有不受他的恩惠的，更应该要感激他。”
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宪法颁布、国会设立后，板垣组织成立的新“自由党”，成为日本国会的三大政党之一。自由党主张减轻地税、修改有关言论集会结社法律、修改选举法、修改国会法。板垣退助被选举为自由党总理，开始在宪法范围内的政党政治斗争。
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1891年，板垣退助在东京神田演讲时再次遭袭。当时一个凶汉蹿上讲坛将板垣退助扑倒在地，但很快被制服。54岁的板垣退助慨然说道：“我与国家一样到了死的年龄，国家也有新陈代谢的必要。尽管如此，看起来还有些价值。”这番话获得了听众的喝彩。
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1896年4月，板垣退助脱离自由党，就任伊藤内阁的内务大臣的职位。因为当时日本尚没有政党内阁的先例，板垣退助身为政党一员而加入内阁，必然引起官僚保守派的反对。所以板垣退助任职前，宣布脱离自由党，以示其不偏不党以尽职责。但是因为政见不合，板垣退助不久便辞职。
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两年后，板垣退助领导的自由党和大隈重信领导的进步党合并，组织成立“宪政党”，其联合决议书说：“为期宪政之完成，有同一希望之党派相结合，组织一大政党，进一步努力以达其目的。”随后，板垣退助和大隈重信二人组织宪政党内阁。这是日本有史以来的第一次政党内阁，由大隈重信任总理大臣兼任外务大臣，板垣退助任内务大臣，史称“隈板内阁”。不过，由于内讧，宪政党很快分裂，各组新党，日本最初的政党内阁仅四个月就解散了。
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年过花甲的板垣退助自此从政界引退，但是仍然从事为民众谋自由的社会运动，至死不休。甲午中日战争后，战败的清政府把台湾割给日本。日本政府对台湾实施高压政策，台湾民众遭受不平等待遇，年过八旬的板垣退助在台湾看到这些情况非常痛苦，认为这是人道主义所不许的，于是发起“台湾同化会”，要求日本撤废特殊的统治台湾的法律，给台湾人民一样的宪法权利。可惜，板垣退助一离开，“台湾同化会”就被日本的台湾总督查封了。
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1919年，83岁的板垣去世，但是自由民权运动仍继续发展。当时明治天皇已经驾崩，日本进入了政党政治互动、以民意所趋为主的大正民主时期，社会上自由民主气息浓厚。
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六
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戴季陶曾在日本留学四年，后来又多次访问日本。每一次到日本，他都去拜望板垣退助。戴季陶看到，这位当年的讨幕健将、维新元勋和自由民权运动的老英雄门前冷落，生活穷苦，甚至每月总有一两回连米钱房钱都付不出。
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这种窘困的景象让戴季陶大为感伤，他认为，没有板垣退助的奋斗，20世纪初的日本就不可能这么文明发达。这个“近代日本的第一恩人”晚年生活如此落魄，实在不应该。但是板垣退助本人安之若素，因为他从不希望升官发财。
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1887年，日本政府决定实行“华族”制，维新功臣都被授予各种勋位，板垣退助名列伯爵之位。因为贵族制度和主张平民主义的自由民权精神相违背，板垣退助拒绝接受爵位。天皇再度传旨，谕其接受伯爵作为其维新勋劳的赏赐，板垣退助再辞。直到第三次，他才不得不接受。根据规定，这些爵位是可以世袭的。但是板垣退助接受爵位后不久，就提出“一代华族论”，并在其遗书上写道：“为了贯彻生前的主张，决不申请袭爵。”板垣退助死后，家人把伯爵之位还给了天皇。
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