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a）国造（即地方首领）川岛（Kawashima）家，26“口”人，其中3人为奴隶；
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b）国造家族的分支丰岛（Toyoshima）家，26“口”人，其中3人为奴隶；
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c）国造小场（Oba）家，96“口”人，其中59人为奴隶。
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我们可以看到条目a）中的家庭保留了官阶，但是没什么财产；条目b）尽管标明了家族关系，但是这个家庭没有官阶，财产也很少；而条目c）中的家庭既有官阶又有财产。不过，我们不要认为家族的分裂创造了一个永远有利于中央政府政策实施的条件。人们对土地的渴望再次增强，只不过能够满足他们渴望的阶层发生了变化；没有足够财产满足自身需求的小群体的大量增加引发了更多的争斗，也催生了一个好战的移民阶层，这个阶层一半是土匪，一半是耕农，他们是封建时期武士的前身。
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担任国司一职的早期官员似乎并不是什么重要人物，直到700年前后编年史中才提及国司。从那以后，朝廷委任地位高的人即位阶为五位的贵族担任国司，那个时期五位是相当高的位阶，因为位阶在五位以上的都是亲王和各大氏族的族长。所以，8世纪最初几十年间担任国司的有大伴宿祢（Ōtomo no Sukune）、贵文连（Kibumi no Muraji）、阿部朝臣（Abe no Asomi）、丹治比间人（Tajihi no Mabito）。毫无疑问，这些氏名和头衔的所有者都来自主要氏族的支系。事实上他们当中的一些人地位很高，我们有理由怀疑他们只是有名无实的国司，即他们享受国司的尊荣和俸禄，但是他们的职责由代理人履行。不过，关于国司如何履行职责的记录不多。依照法律，朝廷派给国司的人员很少，有3～4位高阶官员和3～4位文书，即便在最大的令制国也是如此，不过国司肯定会从地方征募下属。因此，下面这种情况也就不足为怪，大多数国司只象征性地行使职权，甚至完全忽略自己的职权，真正的影响力和执行工作完全落在他们之下的郡司身上。中央政府很快就对国司的工作状态产生不满，这一点体现为它频繁派遣督查官调查上报的滥用职权的行为。从8世纪初开始，朝廷会每年例行巡视一次。此外，国司任期到了之后还不可以离任，直到从他的继任者那里收到一份文书，表明国司府衙的税收或其他资产没有明显的亏空。后来朝廷设置了一个特殊的机构，该机构在问询之后可以自主批准要离任的国司干净利落地离任。如果得不到批准，国司的私有财产就会被没收，以填补国司府衙的亏空。国司的俸禄不多，但是他有很多机会获取非法所得。他的正式收入来自位田和职田，位阶为五位的官员的位田是24英亩，国司的职田平均为6英亩，这个收入和都城位阶为五位的官员的收入相当。但是国司及其下属人员还可以享有一定比例的以稻米为主的实物税，所以实际上他们比畿内省部的同僚要过得好。所以，775年的一份天皇诏书中有这样一段话：“我们得知，都城内的官员收入很少，难免忍饥受冻，而国司获利颇丰，结果所有官员公然垂涎各令制国的职位。”后来一份呈给天皇的陈情表中这样写道：“那些国司都极其富有，他们的仓库中堆满了金子和布匹，他们的桌上摆满了酒和肉。”文献记载中偶尔会提及因正直和忠心而得赏赐的国司，但在大多数情况下国司似乎靠着贿赂、回扣和额外补贴赚得盆满钵满，正如我们以为的那样，他们以牺牲纳税人为代价兴旺发达起来。
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郡司（gunshi）是从不用供应国司所需的那个阶层征募来的。郡或里取代了那些由各个小地主乡绅构成的、与之重叠的行政机构（国造、友造、县主等）。郡司是由国司推荐、朝廷委任的，国司几乎无一例外地推荐那些有影响力的地方贵族，他们通常是前文提到的那些地主乡绅中的一员。理论上郡司都是终身任职，但是实际上这一官职变成了世袭的。这一官职既是地方的又是世袭的，只存在极少数从一个地方调任到另一个地方的情况。郡分为不同等级，按照构成郡的里的多少划分，里的数量从3个到40个不等。当然，随着定居范围的扩大、人口的增多，郡的数量和范围也会发生变化。奈良时代末期日本有66个国、592个郡，平均每9个郡组成一个国，所以倘若我们认为每个郡的范围约为100平方英里，我们就能对当时郡的大小有一定的了解，不过在偏远且人口稀少的令制国，郡的范围可能会大得多。地方行政机构的实际工作是由郡司来处理的，因为他们了解本地情况，在族人中也有影响力。国司的职责是监督和管理，而郡司的职责是执行以及在一定程度上做出裁决。同时期的文献中提到了一个郡司应有的资质，称他必须是一个品格高尚、勤奋刻苦的人；尽管这不能证明当时朝廷已经抛弃了世袭原则，开始按照能力选任郡司，但是它表明郡司的职位要求严格并且很重要。当然，这个职位既重要又有影响力，中央政权在尝试逐步建立行之有效的地方政府的时候面临诸多问题，其中之一是适当地平衡国级官员和郡级官员的职权。如果赋予国司太多职权，他往往就会获得地方自治权，而这正是改革者不希望看到的。允许郡司在实质上控制聚居人群以其族人为主的大片领地也存在同样的危险。实际上，朝廷发现有必要将一个郡中里的数量控制在40个，甚至后来控制在20个。730年，朝廷告知国司，推荐郡司时，在其他条件相同的情况下优先推荐地方氏族的族长。不过，尽管家庭出身很重要，但也不要推荐愚蠢之人。744年，朝廷颁布了一项法令，禁止近亲继任郡司府衙的重要职位。但是这些禁令并没有得到严格遵守，它们的存在表明这个体制的不足已经凸显，引发了中央政权的忧虑。不过，对那个时代相关文献的研究表明，真正的问题并不完全在于体制—因为这个体制足够行之有效，有一批可信赖的官员，一群适度满意的民众—而在于执行的态度。从当时的诏书和陈情表的语气中我们可以非常清楚地认识到朝廷主要把国司府和郡司府当作征收赋税的机构。这些法令参照中国最好的范本，里面有很多华丽的言辞，描述统治者对百姓的责任，要统治者珍视、安抚、爱护、引领百姓。不过只有最单纯、最没有戒备的、学习早期文献的学生才能接受这些主张。可能这个时候东西方都有一些思想先进的人，他们认为政府的目的是让被统治者心存满足，但是所有的证据都表明奈良时代政客们的首要目标是获得税收收入以满足不断增加的都市生活需要，百姓的幸福并不是他们的首要顾虑。这些诏书中重复出现“大御宝”（Ō-mi-takara）一词，用来喻指百姓。一些学者援引该词证明统治者把他的百姓视为珠宝，要小心护卫、呵护。但是，还有一种看起来更合理的、不那么离谱的、更符合当时情景的解释，即该词最初指代的是那些负责耕种天皇私有土地的农民，他们才是真正的“御宝”，因为他们为天皇创造了个人收入。尽管如此，郡司的首要职责仍是登记造册、征收赋税，尽管他还有其他职责，比如惩处违法行为、裁决民事诉讼，但是这些职责也大多和逃税以及土地和财产纠纷有关。通过研究这里给出的一些与税收相关的史实，我们可以对这些官员的职责有更详细的了解，不过首先我们要完成对地方行政体制的描述以便了解得更清楚。我们已经看到郡是由一定数量的“里”组成的。这里的“township”（里）是对（时常变化的）日语术语的临时翻译，指代的是拥有耕地和林地的多户人家。或许英译为“village”（村庄）会更准确，因为我们一定要理解它指代的是多个分散的、覆盖相当大一块地方的聚居地。
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从8世纪初的税收登记簿中摘录的片段能够表明这些区划的典型构成，如下：
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美浓国山县郡（Yamagata）见田（Mita）里家庭登记。50户
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一类家庭………………………………………………11户
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二类家庭………………………………………………21户
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三类家庭………………………………………………18户
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“口”数………………………………………………899口
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男性………………………………………………………422人
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有位阶的………………………………………………8人
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（其中有3位体格健壮的成人、3位未成年人、1位病弱之人、1位年老之人）
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体格健壮的成人……………………………………153人
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其中士兵…………………………………………32人
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剩余可纳税的……………121人（其中有铁匠1人）
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不具有完全生产能力的男性…………………………10人
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体格健壮的未成年人…………………………………41人
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其中士兵…………………………………………3人
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剩余可纳税的……………………………………38人
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男孩…………………………………………………144人
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男婴……………………………………………………52人
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一般体弱的男性………………………………………5人
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