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正如日本的贵族情感通过赋予最高官职以世袭的特质、打破从中国引入的政治体制的官僚结构或者至少赋予其明显的日本特征来彰显自己的实力一样，我们也能从平安时代很多得到实践的行政手段中看到民族情感的印记。前文提到的特殊政府机构的发展也体现了这一特征，那些倾向于认为日本只擅长复制外来机制的人可以注意一下这些特殊政府机构的发展。事实上，他们起初复制外来机制的勇气和智慧非常值得称道；后来的历史表明他们从未满足于对引入模式的不加鉴别的接纳。
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藏人所（Kuraudo-dokoro）是一个小机构，810年始设，起初负责掌管宫廷机密文书。久而久之，因为藏人所官员可以接触到天皇，所以影响力也不断扩大，直至在藤原氏的影响下成为处理宫廷事务的最高机构、天皇诏书颁布的渠道以及将诉求和陈情表呈给天皇的中介。897年，藤原氏族长藤原时平（Fujiwara Tokihira）成为藏人所别当（Commissioner of the Bureau of Archivists）。这一任命，再加上藏人所的声望，让藤原时平有了把它作为便宜的裁决执行机构的机会。而律令中规定的早期诏书颁发程序极为复杂。诏书由一个机构起草，拿给另一个机构严格审查，接着拿到太政官由多位参议签字，然后呈给天皇批准、盖印，最后经过更多程序颁发给畿内和各令制国的当权者。藏人所走捷径，直接颁布敕令，虽然不及正式的诏书正规，但是具有同样的效力。当然，有了强大的藤原氏作为别当，藏人所的敕令并不局限于常务，到9世纪末，藏人所获得了行政权甚至司法权，而太政官和中务省可真正行使的权力少之又少。
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检非违使厅（Kebiishichō）的发展和藏人所一样偶然。我们并不清楚它最初是如何设立的，只知道817年的时候，皇宫近卫的一些官员受命作为检非违使监督天皇令状的执行。检非违使的字面意思是“检举违法行为的使者”，起初逮捕违法者只是这些人正规军职的偶尔延伸，但很快变成他们的固定职责，因为律令中规定的程序太过烦琐，不久之后检非违使就设立了一个独立的机构，并夺取了之前分别属于左右卫门府（Guards）、弹正台（Board of Censors）、刑部省（Department of Justice）、左右京职（Metropolitan Council）的逮捕、审问、判处、申述的特权。870年，检非违使拥有对所有暴力犯罪行为的审理权，包括从逮捕到处罚等各个环节。他们的权力是如此之大，以致其命令与天皇敕令的效力相当，那些违背他们的人被以叛国罪论处。10世纪，他们甚至开始逮捕并处罚那些拖欠税款的纳税者。严格来讲，他们的管辖权只限于都城以内，或者至少不超过都城附近地区，但是随着权力范围的扩大，他们倾向于远距离行使权力；与此同时，各令制国也设立了仿照检非违使厅的机构，所以其下属的检非违使的人数大大增加。他们的工作需要的是强壮的、意志坚定的人，所以检非违使自然从好战的阶层中招募下属。我们已经提到，都城大多数军职由出身良家的年轻男子出任，这些出身富裕的年轻人装点门面还可以，但不善战。自然而然地，那些被检非违使厅招募的真正有作战力的人在一定程度上控制了他们，进而发展出一个军事兼司法机构。
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平安时期卫府将军的宫廷着装，取自早期的一本手稿
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随着检非违使权力的增加，他们开始忽略刑事律令，并且逐渐积累了大量判例法。现存的文献中记录了检非违使厅编纂的供自己官员使用的多部判例法典，如《检非违使法令汇编》（Summary of Kebiishi Edicts）、《自用说明》（Private Instructions）、《检非违使判例集》（Formulary for Police Commissioners）、《审讯手册》（Manual of Interrogation）等。这些文献现已不存在，但是从其他著作的引用中我们可以清晰地看到这些文献共同构成一个行使简易审判权的指南，取代了当时的律令并弥补了其不足。检非违使厅实施的是一种他们随着社会发展不断完善的习惯法。我们并不是十分清楚这种习惯法的性质，但是它的处罚条例似乎并没有律令中规定的严苛，不过得到了更加严格、及时的执行。作为对佛教的一个妥协，时人废除了死刑，但是仍有其他严酷的刑罚，比如砍掉抢劫犯的一只胳膊。检非违使权力扩大部分是因为都城持械抢劫行为泛滥，要想制止就必须采取即时的、严厉的措施。
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勘解由使是负责在国司任期结束的时候审计其账目的职官。勘解由使厅最初成立于800年，那个时候国司的渎职行为让人不得不严查他们对公有资金和公有财产的处理。勘解由使厅的重要性日增，到9世纪末的时候，它已经夺取了原属于都城正规审计和税收机构的职权，勘解由使均是高位官员，勘解由使厅长官则是太政官中的一员。
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随着上述中央行政体系变化而来的是地方行政体系的相应变化。其中最令人惊讶的是国司之职特征的变化。国司拥有某些特权，即便有堪解由使详查，国司也是极为有利可图的官职，因此在那些挥霍无度的都城贵族看来非常诱人。但是那些高雅的贵族厌恶令制国的公务，所以他们逐渐设法只享受这一官职所带来的好处而无须忍受在京外就职的艰苦。起初，生活艰难的宠臣会设法获得国司之职，请天皇特地恩准他留在京畿，并通过书信指示下属、管理令制国，至少表面上是这样。不久之后他们连表面的样子都不做了，国司府最高官职的任命变成廷臣获得年俸的一种方式。不久之后出现了更令人惊诧的发展，一位受宠的廷臣会被授予每年任命一到两位国司的特权。后来这种任命变得完全有名无实，因为被任命的人完全不赴任，也不享有任何国司的俸禄，这些俸禄直接给了任命者。起初，地方权贵乐得花钱购买有名无实的国司头衔，后来国司头衔越来越多、越来越不受尊重，最后到了荒谬的地步，那些拥有赏赐、任命国司之权的人，都找不到愿意接受任命的人，于是他们只能将国司头衔授予名字花哨的虚构人物，比如湖畔和风（Lakeside Zephyr）、岭上松风（Ridgetop Pinewind）。
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日本令制国分布
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在不赴任的官员安然居住在都城且领享俸禄的时候，令制国的管理之责落在了国司府下级官员或急于增加个人利益的地方贵族手中。因此，我们可以想象，到平安时代中期，国级和郡级行政一片混乱，从上到下贪腐无比。由此可以证实大化改新的改革者建立的机制不够好，官僚的威望下降得厉害，日本注定要兴起一个无视中央政权、自治程度越来越高的新阶层。当时的社会恢复了革新前的形势，家族影响力占了上风，而官僚机构则在逐渐崩塌。此外，值得注意的是，那些留存下来的官僚机构也逐渐变成世袭的机构，由某些家族独占。最强大、最有利可图的机构落到了藤原氏手中，同样，其他官职和专职由阿部（Abe）氏、三吉（Miyoshi）氏、和气（Wake）氏、白川（Shirakawa）氏等豪族独占。实际上，世袭原则击溃了值得称道的中国原则这点值得极力强调。当没有直接继承人确保家族延续的时候，日本采用了收养这一有力机制，我们看到，这一机制随后发展到极其复杂的程度。
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如果我们现在从统治形式转到被统治者的组成上，我们也会发现本土的倾向性太过强大，无法被禁锢在一个外来的框架中。日本采用的中国理念意味着废除氏族特权，意味着将人划分为两个阶层：“良民”，即自由民；“贱民”，即非自由民。两个阶层均在一位至高无上的君主的统治之下。理论上，所有的自由民都拥有平等的权利，而所有的贱民，虽是非自由民，但仍是统治者的直接子民。而实践与理论则大不相同。自由民和非自由民都有详细的等级划分，不同的等级对应不同的位阶和特权。等级最高的自由民是各氏族的族长，等级最低的自由民是与皇室相关的行会和集团的成员。这些自由民及其中间阶层都可以通过宫廷位阶和官职出人头地，不过等级制度本质上是基于家族出身的，所以不同阶层的自由民几乎是不通婚的。最高的位阶和官职是氏族族长的特权，中间的位阶属于次一级的贵族阶层，即“造”，实际上他们的位阶很少能升至五位，所以与国内最高的官职无缘。因此，他们往往会从事学术或者投身艺术。此外，在平安时代后期的混乱局势中，他们常常会从军，这为他们提供了消耗精力和保护自身利益的途径。日本之后历史上大多数伟大的武士、行政官员、学者和艺术家大都出自这个中间阶层。日本文化之花正是盛开在中间阶层这条枝丫上。
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等级更低的自由民阶层是由大化改新前的部落成员和因“十七条法令”第一条获得自由的行会或集团成员组成，我们可以把前者看作一群小农。这一阶层的人拥有分配的土地，通过缴纳实物税和劳役税供养整个国家。这一阶层的人有可能—但并不常见—会从自己的阶层中脱颖而出，获得氏名并且通过在官方任职或为官方效力来提升自己的社会等级。这一庞大的平民阶层有很多分支。自由的部落成员地位高于自由的行会成员，而行会成员中又有很多级别，级别高低取决于他们工作的性质。这些行会成员实际上是行业工人，有的有特殊技能，有的没有，铁匠、护甲匠或漆器工人的级别要高于马夫或清道夫。尽管严格意义上讲他们是自由民，耕农和行业工人都受到奴役，因为小农实际上依附于土地，而行会成员则依附于各种各样的政府机构，这些机构会消耗他们的劳动力或者行会的产出。不过，这些群体之间的区别趋于消失，而行会成员也逐渐与其他自由民融为一体，所以到10世纪初日本只保留了少数专门化的群体。
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平安时代的贱民，载于《伴大纳言绘卷》（Ban Dainagon Scroll），约1170年
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非自由民为第五阶层，为了达到阶层划分的目的，我们可以说第五阶层由公奴和私奴组成，公奴大多是在地里或其他卑贱的职位上劳作的人，如清道夫、挖墓者。私奴是在主人的家里或者地里劳作的人。
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从事农业生产的公奴获得的土地大小和自由民一样，但是他们的产出都上交国家，只能获得一定配额的粮食。私奴均是主人的绝对资产，只有少数例外，可以作为礼物赠送、买卖或列入遗嘱。大的寺院拥有很多奴隶，登记簿中寺院拥有的奴隶及其子女和牛、马是并列录入的。750年的一份文档显示，丹后国奉中央政府之名将两名男奴和两名女奴赠给东大寺，每个奴隶的估值为1000束稻。我们在另外一份文档中发现一位借款的父亲将自己的女儿作为借款的部分抵押品。奴隶并非完全没有民权，因为杀害或伤害一个奴隶和杀害或伤害一个自由民一样，都是要受到刑罚的。我们缺乏足够的材料，因而无法准确估计奴隶的总体数量。但是从平常的登记簿及其他类似的文档来判断，奈良时代末期在日本已有人定居的地区，奴隶人数约占总人数的1/10，至多不超过1/5。
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平安时代早期奴隶阶层由几个群体组成。很多奴隶都是几个世纪以前开拓疆土的战争中被俘虏的占支配地位的部落的后代。奴隶阶层还有一些朝鲜人，他们有的是被俘虏的，有的是被赠送的；还有一些“蛮夷”，这些“蛮夷”大多是在较近的几次征战中被俘虏的阿伊努人。还有一些罪犯受到惩罚、被贬为奴。最后一类奴隶中有一些是政治犯，8世纪的时候还有一些伪造货币的人，伪造货币的罪行刑罚严酷，伪造者、同谋连同家人都会被贬为奴。当时常常会有父母把孩子卖给别人做奴隶，无力偿还债务的借债者偶尔也会被债主当作奴隶。奴隶阶层的人数就是通过诸如此类的方式以及后代繁衍来维持并增长的。父母有一人为奴的，所生的孩子也是奴隶。但是平安时代早期班田制度的瓦解导致了与之密切相关的奴隶制经济的瓦解。而经济的变化总是伴随着社会的改变。随着税收负担日益加重，自由民的生存境况与奴隶相差无几，自由民和非自由民的区分也就失去了意义；延喜年间的文献表明，到10世纪初，实际上几乎已经没有人遵守这种区分。所以，我们可以看到在社会上层与下层出现了阶层的融合，下层的自由民吸收了奴隶，形成了一个大致意义上的统一的庶民阶层；而上层几乎全部由藤原氏构成，其他豪族完全被藤原氏压制，处于相对不那么重要的地位。上下两个阶层都没有摆脱其所处地位的不良影响，上层因懒散奢华、贪腐而衰弱，下层因不堪忍受的劳役和贫困而衰弱。因此，可以预料到10世纪以后中间阶层崭露头角，成为日本国重要的群体。
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遗憾的是我们对日本人口的一个群体知之甚少，这个群体就是外国移民。这个群体似乎人数众多、不容小觑，因为文献记载中时常提到未归化的外国移民群体，他们是暂时定居在日本的朝鲜人或中国人，和那些祖籍在他国但是已经有一代或几代人定居日本的家族不同。值得注意的是，律令中特别提到了这一群体。律令规定，如果参与犯罪的人来自同一国家，那么按照他们母国的法律处理；如果参与犯罪的人来自不同的国家，那么按照日本的法律处理。日本虽然没有鼓励外国移民成为日本人，但是允许他们自由选择，在母国为奴的移民永久定居日本后就是自由民。那个时期的日本人对外国移民的宽待非常值得称道，这表明他们并没有强烈的民族情感。我们还有其他很多证据可以证明那个时候朝鲜和中国各个阶层的移民普遍是受欢迎的，甚至还是受邀而来的，这无疑是因为他们之中的大多数人能在学问、艺术和工艺等方面为日本做出一些贡献。
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在前面的章节中我们会时不时地谈及以诏书、敕令或律令形式呈现的涉及大多数机构生活的律法。但是我们不能认为因为这条律法颁布了，所以它就得到了实施。我们也不能从流传到我们这里的官方法令文献来准确地推断9世纪末以前日本的境况，这样的推断是极其危险的。强制性诏书年复一年地颁布就是这些诏令没有得到实施的证据。我们在前文描述的那些特殊行政机构的发展几乎足以表明8世纪和9世纪日本的重要机构是非法的或者至少是超越法律支配的产物。以下对时事的总结是客观的：平安时代前半叶日本的君主政体是两头政体；官僚支配权让位给等级特权；土地所有制从个人所有制发展为封建土地私有制；财政体系彻底崩塌；司法机构不再参照律令，而是参照总结性的条例和判例。到11世纪中叶的时候，中央政权已经失去了大部分权力和威望；整个国家惨遭氏族争斗和内部战乱的破坏；盛行的法律是氏族的家法。在都城，白天抢劫很是常见，主要的陆路和海路上盗匪与海盗猖獗。这并不是一幅很美好的图景，但是得益于一个充满活力、自食其力的乡绅阶层的兴起以及在某种程度—并未完全脱离中国文化的影响，尽管完全脱离也是有可能的—上未受中国文化难以抗拒的影响的、独立的民族文化的发展，这种境况得到改善。在艺术、文字和宗教上，日本开始走上自我发展的道路，而接下来我们要研究的就是日本在这些方面的发展。
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