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但西藏地方并没有“遵旨执行”，而是坚决拒绝洋人入境。这样的例子比比皆是。1858年（咸丰八年），中法签订《天津条约》，条约再次肯定了传教士有进入中国内地传教的权利。于是，法国传教士罗勒拿、肖法日于1861年通过法国驻北京代表取得了在藏区传教和进入西藏的批准。1862年（同治元年）初，法国天主教代理主教托麦思·德斯迈诺斯（Thomine Desmazures）到北京向法国公使和清政府提出入藏及传教的要求，也得到许诺。于是，他与罗勒拿等合作在博木噶重建传教会。1862年6月，他们企图前往拉萨，当他们到达拉贡（在芒康西）时，为西藏地方派来的官员所阻，被迫返回博木噶，没有得逞。但他们在今四川西部藏区却取得传教的权利，并大肆进行各种非法活动。这一切激起了藏族人民的反抗。1864年4月，法国传教士不得不离开芒康返回巴塘，不久也放弃了博木噶。现存于西藏档案馆的三份藏文呈禀同样也是西藏地方僧俗百姓坚决反对马加国（即今匈牙利）伯爵摄政义等入藏游历的有力证据。他们在禀文中称“绝不让一个洋人入藏”，“洋人无论从东、南、北任何地方而来，我等均不会让其进入藏区。至于派兵护送，前所未闻，且违背我僧俗大众之誓言，根本无法办到”。[98]
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中英订立《烟台条约》专款后，1879年（光绪五年），英国凭这一条约派人前往西康、西藏等地。但当英国人到达巴塘时，当地群众自行组织起来，阻拦洋人过境。西藏地方政府也派人向该地的土司头人送函敦促，要把洋人驱除净尽，“以后一体不准放洋人过境，亦不准备迎接护送”。就在该年8月28日，全藏又向清中央上禀，永远不许洋人入境，“惟查洋人之性，实非善良之辈，侮灭佛教，欺哄愚人，实为冰炭，断难相处。兹据阖藏僧俗共立誓词，不准放入，出具切结。从此世世代代不顾生死，永远不准入境，如有来者，各路派兵阻挡，善言劝阻，相安无事。如或逞强，即以唐古忒之众，拼命相敌……特求驻藏大臣代为奏咨”。[99]西藏地方政府和人民群众这种团结对敌的精神，使英国、俄国等殖民主义者所谓进藏“考察”“探险”的阴谋难以得逞。
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西藏地方政府和人民的态度如此坚决，是有其原因的。在他们看来，洋人不仅与藏族性情不同、宗教不合，且无入藏游历的先例，更重要的是英人对印度的并吞侵略，在哲孟雄、不丹的蛮横霸占，早已引起西藏地方政府和僧俗百姓的反对和仇视。但他们唯一能采取的办法就是沿途拦阻，从西藏地区的各个方向加以堵截，很多由新疆、青海、西藏西部阿里企图前往拉萨的各国“探险家”就这样被拦住了。
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但西方列强仍不甘心失败。1885年（光绪十一年）英国派印度政府秘书马科蕾（C.Macaulay）根据《烟台条约》取得总理各国事务衙门的同意和护照，于1886年（光绪十二年）4月，组织“商务代表团”从大吉岭入藏，直到甘坝宗的甲岗附近，随即遭到西藏军民的阻挡。马科蕾扬言将带兵三千入藏。在英人一派威胁的喧嚣声中，软弱无能的清政府派员驰往帕克里边界，照约迎护。[100]而西藏地方坚持不允其入藏，噶厦表示“如果外国之人开端入藏，无论由藏属上下南北何路而来，即用善言温谕，斟酌劝导，若能听从转回则可，不然小的阖藏僧俗大众，纵有男绝女尽之忧，惟当复仇抵御，永远力阻，别无所思”[101]。西藏地方政府的态度之坚决可见一斑。而此时英国正企图吞并缅甸，为取得清政府对它侵占缅甸的承认，于7月与清政府签订了《中英缅甸条约》[102]，暂时放弃了其入藏游历的要求，召回了马科蕾的“商务代表团”。
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“游历”问题至此似乎解决了，其实不然，一场更大的危机正在迫近西藏！
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西藏百年史研究 第三节 清末中央政府的治藏政策
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鸦片战争后，西藏地区的局势发生了明显变化：英、俄侵略西藏的活动日益加剧，清朝中央政府在西藏地方的统治权威严重下降。迫使清末中央政府在西藏政策上进行被动的改变。[103]
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清末中央政府治藏政策的变革涉及行政管理、边防、民族、宗教以及经济诸多方面。[104]本节主要讨论与涉外关系最为密切的行政管理政策和边防政策。
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一 行政管理政策——清末驻藏大臣的地位与职权
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有研究者将清末中央政府对西藏地方的行政管理政策进行了分析，指出：纵观清朝后期西藏的地方历史，清政府对西藏行政管理的政策大体经历了四个时期：第一个时期，1840年鸦片战争到光绪初年，清政府的治藏行政管理政策基本上延续前期的旧制。第二个时期，光绪初年到1888年英军第一次侵藏战争，清政府鉴于其在西藏的行政管理权力指向发生倾斜，提出了整顿藏务的政策，但因积重难返而收效甚微。第三个时期，1888～1904年，清政府虽然对西藏行政管理体制进行了一些细枝末节的调整，但主观上犹豫持重，不敢进行大刀阔斧的改革。第四个阶段，英军第二次侵藏战争到清朝灭亡，清政府积极经营西藏地方，西藏地方的行政管理体制进入了迅速变革的时期。[105]
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驻藏大臣是清代中央政府派驻西藏地方的最高行政长官。因此透过对清末驻藏大臣地位与职权的分析，可以梳理出清末中央政府对西藏地方的行政管理政策。驻藏大臣设正副职各一员，正职全称“钦差驻藏办事大臣”，又称“钦命总理西藏事务大臣”，副职称“帮办大臣”。驻藏大臣于1727年（雍正五年）始置，至1911年（宣统三年）结束，185年间，清朝中央政府派往西藏地区之驻藏大臣计173人次，其中办事大臣102人次[106]，帮办大臣71人次[107]，减去重任、复任、擢职者37人，清朝中央政府先后派往西藏的驻藏大臣为136人，未到任21人，实际到任115人。
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“总揽事权，主持藏政”八个字可以概括驻藏大臣的法定地位和职权。虽然在清朝末年，西藏地方的一些上层僧俗贵族乘清朝衰败之机，权势膨胀，排挤驻藏大臣，再加上一些驻藏大臣懦弱无能或措置失当，致使清朝中央政府对西藏地方的行政管理显得松弛，西藏政局动荡不安，但是驻藏大臣主持藏政的行政管理体制，直到清朝灭亡，始终维持不变。
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驻藏大臣的地位、职权随着清代的治藏政策有一个历史的演变过程。[108]大体可分为三个历史阶段。
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（一）监督藏政时期
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这一行政管理体制从1727年（雍正五年）开始，至1750年（乾隆十五年）止，大约维持了20余年。这一时期，驻藏大臣职数尚无定制，亦无规定任期。驻藏大臣多则四五人，少则仅1人。乾隆元年至十一年均只有1名办事大臣在藏办事，乾隆十三年至十四年则有4人同时驻扎西藏办事，1749年（乾隆十四年）起复为2人。
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驻藏大臣设置之前，西藏地方的行政、宗教等事务，是由清朝中央政府册封的达赖喇嘛与青海和硕特部蒙古汗王和后来的西藏世俗贵族，根据皇帝旨意，自行管理。驻藏大臣设置后，被册封的噶伦等官员必须在清朝中央政府派驻的钦差大臣监督下行使职权。有关西藏地方性事务，由雍正皇帝册封为贝子、贝勒、郡王的颇罗鼐管理。
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总体而言，这一时期驻藏大臣的主要职责仍系监督藏政。
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（二）与达赖喇嘛共理藏政时期
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这一时期以1751年（乾隆十六年）清朝政府颁发的第一个《西藏善后章程》开始，至1793年（乾隆五十八年）清朝政府颁发新的《钦定藏内善后章程二十九条》结束，为期约42年。这一时期，驻藏大臣职数已定。从1749年（乾隆十四年）起，驻藏大臣一般为2人。自1780年（乾隆四十五年）始，驻藏办事大臣（正大臣）与帮办大臣（副大臣）有严格的划分。
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1750年（乾隆十五年），西藏郡王珠尔墨特那木札勒发动变乱，杀害驻藏大臣傅清、拉布敦。清朝中央政府派四川总督策楞率兵入藏，迅速平定变乱，稳定了西藏地方局势。清朝中央政府乘机收揽事权，废除封授郡王制度，提高驻藏大臣职权，开始了由驻藏大臣和达赖喇嘛共理藏政的时期。
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1751年（乾隆十六年），四川总督策楞等议定《西藏善后章程》，经乾隆皇帝批准，以中央政府命令的形式施行。这是清朝政府制定的第一部治理西藏的地方法规。这一“章程”的主要条款均体现了驻藏大臣与达赖喇嘛共同主持藏政的原则，其中，关于西藏地方政府的组织：规定取消封授藏王制度，设立噶伦四人（三俗一僧）办理西藏地方政府事务，并于“公所”（即噶厦）办公。凡地方之些小事件，众噶隆（伦）秉公会商，妥协办理外，其具折奏事重务，并驿站紧要事件，务须遵旨请示达赖喇嘛并驻藏大臣酌定办理，钤用达赖喇嘛印信、钦差大臣关防遵行。
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关于地方官员的任免：不得任意而为，“嗣后凡遇补放碟巴（第巴）头目等官，噶隆（伦）等务须秉公查办，公同禀报达赖喇嘛并驻藏大臣酌定，俟奉有达赖喇嘛并钦差大臣印信文书遵行”；噶伦、代本等重要军政官员的补放、革职，须由达赖喇嘛并驻藏大臣“请旨补放”或“参奏革除”。
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关于军队和防务：要听命于达赖喇嘛和驻藏大臣，“嗣后，凡遇调遣兵马，防御卡隘，均应遵旨，听候达赖喇嘛并驻藏大臣印信文书遵行”；达木蒙古，“俱归驻藏钦差大臣统辖”，“一切调拨，均依钦差大臣印信文书遵行，噶隆（伦）、代本等不得私自差遣。一切革除补放，俱由钦差大臣商明达赖喇嘛施行”。[109]
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