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驻藏大臣与达赖喇嘛共理藏政制度的建立与推行，标志着驻藏大臣地位和职权的提高，标志着清朝中央政府对西藏地方行政管理的进一步加强。
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（三）主持藏政时期
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乾隆末年，清朝中央政府两次派遣军队入藏，驱逐了廓尔喀的武装侵略，并抓住时机，整顿藏政，大力提高驻藏大臣的权力，开始了由驻藏大臣主持藏政时期。这一时期以1793年（乾隆五十八年）清朝中央政府颁发《钦定藏内善后章程二十九条》为标志。
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1793年（乾隆五十八年），正式颁发了《钦定藏内善后章程二十九条》（简称《二十九条章程》）[110]，作为行政法规，要求西藏地方政府遵照执行。它总结了清朝初期以来，特别是1750年（乾隆十五年）平定珠尔墨特那木札勒之乱以来正反两方面的经验教训，把对西藏地方加强行政管理的行之有效的措施系统化、法律化、制度化，形成定制。
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“章程”首先明确规定了驻藏大臣在西藏的政治、社会地位与达赖喇嘛、班禅是平等的，其“督办藏内事务”的职权也是平等的。噶厦和僧俗官员，均属驻藏大臣管辖，“自噶布伦（噶伦）以下番目及管事喇嘛，分系属员，事无大小，均应禀明驻藏大臣办理”。至于后藏一切事务“亦具一体禀知驻藏大臣办理”。这就从制度上、法律上规定了驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅的政治关系及其管理西藏地方政府和僧俗官员的行政权力，明确了驻藏大臣作为地方最高行政长官的法律地位。
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在“章程”中占重要地位的，是确立了金瓶掣签制度。规定了达赖喇嘛、班禅和大活佛转世的掣签办法和程序，把宗教首领的选认、确定纳入法制轨道；把藏军正式纳入清朝中央政府军编制序列，对其兵丁征调、军官任免、武器装备、后勤供应、作战指挥，都作了明确规定；对西藏地方僧俗官吏的任免、司法，以及边防、涉外事务，租赋差徭、货币铸造、布达拉和扎什伦布财政收支管理等等，都规定了法定的程序和办法。因此，从一定意义上可以说，这一“章程”实质上是清朝中央政府制定的一部有关西藏地方行政事务的行政法规，主要目的是加强和提高驻藏大臣的地位和职权。这种行政管理体制直到清朝灭亡之前都未变更。
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关于驻藏大臣的职权，1801～1818年（嘉庆六年至二十三年）编修的《（嘉庆）大清会典》，根据《二十九条章程》的主要精神，作了具体说明和规定：“置驻藏大臣以统前藏、后藏而理喇嘛之事，乃正其官族，治其营寨，练其兵队，固其边隘，核其财赋，平其刑罚，定其法制，以安唐古特。”[111]
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“置驻藏大臣以统前藏、后藏而理喇嘛之事”，实际上是《二十九条章程》的精髓和精神实质所在。它更明确地突出了驻藏大臣作为“钦差”和地方最高行政长官的身份、政治地位和职权，以行政法规的形式，规定了驻藏大臣统管全藏（包括宗教事务）的“职掌”，即清朝中央政府赋予的职责和权力。具体而言，驻藏大臣的职责主要有：
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①驻藏大臣以钦差大臣的身份，主持西藏一切要政；②有关西藏地方的事务，例由驻藏大臣奏请，达赖喇嘛无直接奏事权；③金瓶掣签，由驻藏大臣主持；④西藏僧俗官吏的任免，作为国家权力的杠杆，也主要由驻藏大臣掌握；⑤驻藏大臣统帅军队；⑥边防和涉外事务，权归驻藏大臣；⑦西藏的财政经济由驻藏大臣主管；⑧对于重大案件，驻藏大臣具有司法终审权。
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清末，清朝中央政府还采取了一些措施，强化驻藏大臣的职权，意图借此安定西藏，挽救危局。[112]
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1888年英军第一次侵藏战争后，驻藏帮办大臣升泰[113]鉴于对外交涉事务日益增多，建议设立洋务公所，设委员专办，并令西藏地方的噶伦、孜琫（本）、堪布等随同委员办理。其他未经委派入洋务公所办事者，“即不得干预，亦不在噶厦公所会议，以昭慎重，密其印房，亦请添派文案委员一员，专司稽查”[114]。升泰建立洋务公所的一个重要目的是集中驻藏大臣的政务决策权。1890年（光绪十六年）清廷批准了升泰的奏请。1895年（光绪二十一年），驻藏大臣奎焕[115]奏设西藏洋务局，月支经费400两。洋务局成立两年仍有许多委员、书吏未按期到局办事，并没有达到预期目的。但“洋务局的设置是清后期西藏行政体制一个值得注意的转变，因为该机构在清后期西藏政务的解决过程中具有不容忽视的作用，其设置是改革西藏行政体制的肇端”[116]。
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西藏行政管理体制的迅速变革是在联豫[117]任职驻藏大臣期间。1909年（宣统元年），联豫添设参赞一员，驻扎后藏，以防范英国、监督亚东等三埠事宜。1910年（宣统二年），联豫开始在西藏各地酌设委员。同年，提出裁撤驻藏帮办大臣衙门，于前后藏各添设参赞大臣一员，“以前藏参赞作为驻藏左参赞，禀承办事大臣筹划全藏一切要政；以后藏参赞作为驻藏右参赞，禀承办事大臣总监督三埠商务，均由办事大臣奏保堪胜人员，请旨简放”[118]。“驻藏帮办大臣与驻藏参赞的区别在于：驻藏帮办大臣虽然职权略逊于驻藏大臣，但不为驻藏大臣的属员；驻藏参赞则为驻藏大臣的属员，不能与驻藏大臣相颉颃。由此可见，联豫的这项措施加强了驻藏大臣的权力，使驻藏参赞等官员唯驻藏大臣之命是从，从而形成了驻藏大臣对全部其他清朝驻藏官员的一元化领导。”[119]翌年，清政府正式批准了这项奏议，显然意图通过行政管理体制改革，维持驻藏大臣“筹划全藏一切要政”的体制。1911年（宣统三年），联豫开始仿照各省督抚衙门的章程，设立幕职分科办事。
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二 边防政策
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清朝末年，中央政府的边防政策同样经历了一个演变过程。有学者将这一演变过程总结为：
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在鸦片战争后到英军第二次侵藏战争期间，清朝中央政府的边防政策是对其前期坚决反击外来侵略的边防政策的背离、否定，但这种否定并不是绝对的抛弃，而是否定之中仍包含若干坚持的成分，与清朝前期的边防政策仍然有微弱的衍续脉络。在英军第二次侵藏战争后，清朝中央政府在西藏地区的边防政策便由正题——清前期坚决反击外国侵略的边防政策，经过一个反题——1840～1904年间清政府软弱退让的边防政策，最后达到一个合题——1904年后清朝中央政府在西藏的边防政策复归于巩固国防、抵御外国侵略。[120]
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这段具有“哲学高度”的总结虽比较拗口，但也着实道出了清末中央政府的边防政策两段式的特点：一是鸦片战争至英国第二次侵藏战争阶段，其特点是软弱退让与坚持抗击并存；二是英国第二次侵藏战争至辛亥革命阶段，其特点是复归巩固边防。
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（一）琦善改定藏事章程[121]及其对西藏边防的影响
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琦善[122]在查办摄政策墨林事件的过程中，深感西藏地方和商上（司库）[123]存在种种积弊，必须明定章程，以限制掌办等职的权力，于是，1844年（道光二十四年）九月二十六日，他和帮办大臣钟方拟出《裁禁商上积弊章程》（一称《唐古特裁禁章程》），呈报中央。十二月初四，理藩院遵旨对琦善等所拟章程逐条复议。
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章程共二十八条，其要点如下：
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（1）驻藏大臣地位与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，非与代办事务之呼图克图平等。
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（2）西藏地方与廓尔喀、布鲁克巴等接壤，各部来藏布施通问，率无大小，均须呈明驻藏大臣，由驻藏大臣处理。
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（3）西藏所属或外番发生争衅，不准掌办等率先用兵，冀图冒功。
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（4）驻藏大臣不得保奏达赖喇嘛正副师傅。
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（5）达赖喇嘛年至十八岁，由驻藏大臣具奏请旨，即行任事，原掌办事务者立予撤退，停用掌办印信。
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（6）达赖喇嘛灵童一经金瓶掣定并奉旨批准，其父母应得庄园，商上即应拨给。
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