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英国对西藏之谋取因其殖民地地理位置的优势，采取稳扎稳打、逐步蚕食的策略。如占据西藏，英国即可凭借西藏天险，东略四川，将长江上游地区和下游地区的势力范围融合为一，以钳制法国在云南的殖民势力；同时，又可北窥新疆，使东起喜马拉雅山脉西至兴都库什山脉的“锁链边防”联成一线，以防沙俄南袭。而俄国对西藏，由于鞭长莫及，采取先取蒙古，后利用蒙古与西藏的宗教历史关系而进取西藏的策略。在俄国势力南下之前，英国对西藏之阴谋，尚在试探阶段；当俄国东进受到挫折，有南下趋势时，英国始行积极谋藏。
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前面已经提及，1840年鸦片战争后，英国陆续控制了地处喜马拉雅山脉南麓的拉达克、尼泊尔（廓尔喀）、锡金（哲孟雄）和不丹（布鲁克巴）等地，率先建立了侵略西藏的前沿阵地。俄国则继控制中亚的浩罕、布哈拉和希瓦三汗国之后，于19世纪70年代侵占了中国伊犁地区，在地理上也日益逼近西藏。俄国为开辟从西藏北侧前往拉萨的通道，以1870年俄国总参谋部军官普尔热瓦尔斯基等人前来中国柴达木盆地窥测为先导，由俄国地理学会和总参谋部派遣的名目众多的“科学考察队”，以西藏为目标，穿越蒙古、山西、甘肃、青海、四川和新疆，活动于藏北、藏东北和藏东的广阔地区。他们与图谋越过喜马拉雅山脉北侵的英国殖民者遥相呼应，终于形成了“英俄交窥藏地”的严重局面。
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自“英俄交窥藏地”后至1911年间，英、俄争夺西藏经历了三个阶段。第一个阶段：1870～1898年，英国捷足先登；第二个阶段：1898～1904年，俄国针锋相对，首次妥协；第三个阶段：1904～1911年，英俄签订《西藏协定》。
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一 英、俄争夺中国西藏的第一个阶段：英国捷足先登
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就西藏所在地理位置而言，英国得地理条件之便，可以从英属印度随时以武力入侵西藏；沙俄与西藏地域远隔，没有捷径便道可通。因此在1870～1898年英俄在争夺西藏的过程中，英国占尽先机。
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自1870年开始，俄国陆续有“科学考察队”入藏考察。[62]这些科学考察队多有俄国总参谋部和国防部的资助，并接受指派任务，因此绝大多数具有间谍性质。但均未能推动俄国与西藏关系朝着“积极”的方向发展，反而是英国占了先机。英国借口中国与锡金的边界问题于1888年悍然发动了第一次侵藏战争。清朝在战争失败后，先后于1890年3月、1893年12月与英国签订屈辱的《中英会议藏印条约》和《中英会议藏印续约》，同意依英方意见划定西藏与锡金的边界，开放亚东为通商市场。英国打开西藏大门的野心终于得逞，其在西藏地区对沙俄的优势地位也得以确立。
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英国在西藏捷足先登，自然引起了沙俄的不满。为了与英国抗衡，沙俄首先打出“援助藏人抗英”的旗号。就在《中英会议藏印条约》签订后不久，正在青藏高原活动、由沙俄总参谋部上校佩夫佐夫率领的第七次“科学考察队”便向藏人许诺，如英国再次来犯，俄国愿接济军火，“发兵相助”。[63]俄国对西藏的战略意图和策略原则已显露无遗。
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此时的沙俄对西伯利亚地区以及远东直到太平洋沿岸地区的军事、政治和经济的兴趣越来越浓厚。1890～1893年，俄国建设了穿越西伯利亚、连接欧洲与太平洋沿岸地区的铁路。正在建设跨西伯利亚铁路之时，1893年2月，俄国外交部亚洲司官员巴德马耶夫向沙皇递交了一份报告，史称“巴德马耶夫计划”。[64]这一计划得到俄财政大臣维特的赞赏。他认为巴德马耶夫的观点“相当重要”，“对沙俄远东政策中的具体问题提出了新的见解”。如能获得成功，那么“俄国就将从太平洋之滨和喜马拉雅山脉之巅主宰亚洲以及欧洲的事务”。[65]其野心之大，由此可见。
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除此之外，巴德马耶夫还请求政府以黄金的形式拨付给他两百万卢布，在贝加尔湖地区成立巴德马耶夫贸易公司。俄国政府慷慨解囊，以分期拨付的方式满足了他的要求。1893年11月11日，巴德马耶夫贸易公司在圣彼得堡成立，其主要办公场所设在中国。巴德马耶夫曾多次派遣布里亚特人和蒙古人组成的武装队伍进入中国，甚至还到了西藏。维特支持巴德马耶夫的举动，1896年5月3日，他向尼古拉二世报告：
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“西藏的地理位置对俄国政治来说极其重要，尤其是英国人企图向那个国家渗透，并使其处在自己的政治和经济控制之下时，则更为重要。依我所想，俄国应该竭尽全力使英国人在西藏建立势力范围的企图化为泡影。”[66]
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不过，西藏问题在沙俄全局中所处的地位和作用，既取决于俄国在中亚其他地区同英国争夺的状况，又受俄国远东政策的制约。沙俄与西藏地域远隔，没有捷径便道可通，难以施展其拓展版图的故伎。加之此时的沙俄在东起中国东三省，中经新疆、阿富汗，西至波斯湾，都有其“宏图”：在远东，俄国的首要任务是攫取中国东三省；在中亚，英、俄冲突的焦点是阿富汗和帕米尔；在近东，英、俄争执的主要对象是波斯。可谓战线绵长。如果再要实现“巴德马耶夫计划”，似乎力不从心了。因此1896年，沙俄与清政府签订建设中国东部铁路的合同之后，“巴德马耶夫计划”搁浅。
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二 英、俄争夺中国西藏的第二个阶段：俄国针锋相对
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“巴德马耶夫计划”的搁浅并不意味着俄国对西藏失去了兴趣。实际上，只是其力不从心而已。19世纪末20世纪初，俄、英为争夺亚洲霸权和在华势力范围，英国北进，俄国南下，针锋相对，互不相让，在西藏地方的角逐，便日趋激烈。
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当时的国际大环境对沙俄在远东地区推行扩张主义政策极其有利。英国因身陷南非英布战争（1899～1902年），“在所有的争斗场上长期处于软弱地位”，俄国决定趁机在英俄对峙的战线上“捞取好处”。在波斯和阿富汗，它发动外交攻势，取得了可观的进展。[67]在中国，继1899年英、俄达成铁路范围协定之后，1900年又积极参与镇压义和团运动，武装占领了东三省，使英、俄均势发生了有利于沙俄的变化。
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此时，沙俄改变了策略，试图通过和平渗透的途径，利用宗教势力，扶植西藏的亲俄政治派别，进而策划分裂活动，变西藏为俄国的保护领地。
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俄国政府利用宗教向西藏渗透侵略势力，取得了明显的成功。德尔智以双重政治身份，自1898年至1911年，在宗教活动的掩饰下6次奔走于圣彼得堡和拉萨之间。沙皇及其大臣多次召见德尔智。[68]1898～1903年短短的6年间，德尔智接连四次访俄，其活动不可谓不频繁。其频繁的俄国之行，“为圣彼得堡和拉萨之间的经常政治往来奠定了基础”。[69]
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1901年，俄国外交部甚至开始研究在中国打箭炉（地名，今四川省康定县）设立领事馆问题，以“监视英国人和法国人在长江流域的活动，监视拉萨同北京的相互关系”。次年11月，俄国外交部拟定了在打箭炉设立领事馆的具体方案，并密令驻库伦领事馆官员拉布丹诺夫用伪造的中国香客通行证，绕道东三省前往打箭炉活动。[70]显然，俄国在同英国争夺西藏的斗争中抢先取得了政治上的成功和外交上的优势。有学者认为其“已登临极峰”。[71]俄国的如意算盘是继续利用优势，将西藏地方僧俗上层的亲俄倾向纳入其亚洲扩张政策的轨道，以和英国抗衡。
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英国对德尔智的访俄十分关注。德尔智每次出现于圣彼得堡的宫廷，总牵动着英国外交部的神经，对英国造成一种很大的压力。令英国沮丧的是，英印当局曾3次投书达赖，希图与西藏直接交涉，却均告失败。英国当然不甘心。此时，适逢雄心勃勃的寇松担任英国驻印总督，他积极鼓吹俄国是英国在亚洲最危险的对手，宣扬“缓冲国计划”，妄图把西藏纳入英国的“保护”之下。并在其积极推动和精心策划下，于1903年底（光绪二十九年）悍然发动第二次侵藏战争。
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俄国政府担心英军侵藏使其完全丧失在西藏已经取得的优势，因而多次向英国政府交涉。1903年2月，俄国驻伦敦大使向英国外交部递交了一份备忘录，表示如果英军侵藏造成严重的局势，俄国政府将采取措施保护其在西藏的利益。11月17日，俄驻英大使对英外交大臣表示，严重抗议英国宣告英军将进入西藏。俄国的外交态度看似强硬，实际上已退居守势了。
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在帝国主义列强争夺殖民地的斗争中，任何一个地方都有可能成为他们进行政治交易的筹码，以谋求其各自的政治、经济乃至军事利益，追求他们世界性或区域性的霸权。在英、俄的眼中，西藏同样是他们政治交易的一个筹码。1904年，英、俄就中国西藏进行了首次交易。20世纪初，帝国主义列强争夺亚非美洲殖民地的斗争日趋激烈而复杂。尽管英、俄在西藏问题上的矛盾也日益尖锐，但英国为实现其独占埃及的野心，在法国的“斡旋”下，同俄国在埃及和西藏问题上进行了交易。
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1904年（光绪三十年）英、法两国在殖民地势力范围上达成协议，签订《英法协约》，法国承认埃及是英国的势力范围，英国则承认摩洛哥是法国的势力范围。《英法协约》附件中的《赫底威敕令》[72]对英国而言非常重要，实施此项《敕令》就可以从政治及经济上确保外国债权国无从干预英国对埃及的独占，但俄国恰恰是埃及的债权国。因此，英、法为实现两者的协约，都在积极争取俄国的同意。
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为敦促俄国同意《赫底威敕令》，1904年4月至6月，英、法、俄之间频繁举行会谈。英、法竭尽全力引诱俄国同意，俄国对此反应积极，但乘机提出英国应无条件确认过去不打算侵占西藏的声明。于是俄、英就此展开了谈判。
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5月4日，本肯多夫（Benckendorff）奉俄国政府指示与英外交大臣兰斯顿（Lansdoune）会谈。兰斯顿指出，本肯多夫一再提到的英国有关西藏政策问题，早在1903年11月6日英国政府给印督的电报中已表明，即“西藏使团”向江孜推进的唯一目的是获得赔偿，一经得到赔偿，即行撤兵。这一步骤不允许导致占领西藏或以任何方式长久干涉西藏。本肯多夫表示赞同。但兰斯顿同样指出，英国政府遵循这一前提的条件是俄国政府同意《赫底威敕令》。次日，兰斯顿交与本肯多夫一份与上述内容相似的备忘录。5月9日，俄国外交大臣拉姆兹多夫指示本肯多夫，政府准备同意《赫底威敕令》，但必须先得到英国的上述备忘录。
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5月10日，兰斯顿向本肯多夫提交备忘录，其主旨为：陛下政府一直遵循此一政策（指1903年的电报内容），但是显然它的行动必定在某种程度上取决于西藏人本身的行为；而且陛下政府不能保证，在发生任何不测事件的情况下，它均将不违背现在它本身称道的政策。然而，陛下政府愿特此郑重声明：只要他国不力图干预西藏事务，它将不企图并吞西藏，不对西藏建立保护关系，不以任何方式控制西藏内政。[73]
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沙皇政府尽管对英国政府的西藏政策声明不尽满意，但此时的俄国处境困难，在争夺西藏的角逐中处于守势，既无力“进逼”，也不肯“退却”，只求暂时维持现状，便指示本肯多夫完成这次英、俄政治交易。1904年5月24日，本肯多夫奉命正式通知英国外交部：帝国政府同意实行《赫底威敕令》。英国同样积极响应，兰斯顿于6月2日将一封亲笔信交给本肯多夫，重申了英国对西藏的政策。6月14日，本肯多夫拜会兰斯顿，通报了俄国政府对此备忘录“十分满意”、“充分信任”。
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