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（二）清朝政府决心固藏保边
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清政府推行新政的时候，我国西藏地方正遭受着帝国主义的觊觎。正如一位学者谈到的，清政府治理边疆的“国家化”进程试图利用国家法律制度的清晰性来代替传统朝贡理论的模糊性[24]，这种做法无疑是值得肯定的，但在一定意义上却造成了改革过程中的“不适应”，反而使得中央集权主义与边疆地方主义的对抗升级。由于得不到边疆地方的拥护，清末以整合民族国家为意旨的边疆新政只是停留在政策层面，实际操作中难以达到预期目标。更为严重的是，由于中央与地方矛盾的激化，旧有的“边疆自治模式”也因此陷入瘫痪，由此形成现代制度主义所谓“路径锁定”[25]的尴尬境地，清朝中央政府与边疆地方的关系日渐疏离。[26]正当此时，英国人发动了第二次对西藏武装侵略战争，西藏军民在此次战争中损失惨重，西藏地方政教领袖十三世达赖喇嘛也被迫离藏出走。
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英军一直打到拉萨，震惊了清朝政府，也让一些有识之士意识到了我国西南边疆岌岌可危的情势，纷纷上奏请求保疆卫国：“考西陲形势，四川不及二塘，二塘不及三藏，设防三藏，而以全川兵力财赋助之，此安边要道也……藏为蜀之外屏，无藏则蜀失其保障，蜀为藏之内府，非蜀则藏何所依归，故必联蜀藏为一气，而后边陲可以永固。”[27]这就是清末清朝中央政府下定决心在西藏和川边藏区举办新政的最主要的原因。帝国主义分子的主要目的本在于西藏地方，而西藏处于青藏高原的主体，可视为一道天然的屏障，若西藏不保，则川、滇甚至整个中国都会受到威胁。所以，必须通过对西藏和川边藏区的政治经济文化体制改革，强大其自身的力量去抵御来自外部势力的侵扰。从地缘优势上来看，没有哪个地方比川边藏区能更好地让中央政府的力量伸入。于是清朝政府颁旨：“（西藏）地大物博，久为外人垂涎。近日英兵入藏，迫胁番众立约，情形叵测，亟应思患预防。补救筹维，端在开垦实边，练兵讲武。期挽利权而资抵御，方足以自固藩篱。前有旨令凤全移驻察木多，西宁办事大臣昨已简放延祉。所有西藏各边，东南至四川、云南界一带，着凤全认真经理；北至青海界一带，着延祉认真经理。各将所属蒙番，设法安抚，并将有利可兴之地，切实查勘，举办屯垦畜牧，寓兵于农，勤加训练。酌量招工开矿，以裕铜源。”[28]“举凡练兵、兴学、务农、开矿、讲求实业、利便交通以及添置官吏、整饬庶政诸大端均应及时规画，期于治理日益修明。”[29]
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自此，新政之风刮到了中国西南边疆地区，清朝政府先后派遣了张荫棠、联豫和赵尔丰等人分别主持和实施了清末西藏及川边新政。兴西藏以保卫四川，强四川以应援西藏，让川藏彼此照应，稳固西南边疆。
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三 西藏封建农奴制社会矛盾加剧，制约社会各方面的发展
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19世纪后期，西藏地方的政治经济制度开始显现出其不足的地方。尤其是廓尔喀的两次入侵，不仅凸显出了西藏地方边防边贸既无例可循又无专职人员管理的漏洞，而且也充分地暴露了西藏地方固有的社会矛盾。领主们越来越多地占有土地和农奴，横征暴敛，使得农奴破产逃亡，社会发展呈凋敝之势。对此，清朝政府分别颁发了“设站定界事宜十八条”和《钦定二十九条章程》，对全藏政治制度、军事、贸易、司法、寺庙管理、财务稽核以及庄园租赋等都做出了严格的规定，试图对西藏地方的政治、经济等各方面的制度进行调整，解决某些严重的弊端，遏制西藏社会的衰败情势以及缓和社会矛盾。但这次整顿仍然是在封建农奴制度的基础之上进行的，并没有影响到其制度的本质，因而没有从根本上解决问题。
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这期间的西藏地方，在遭受着英、俄等帝国主义国家的外来侵略的同时，其社会内部也是绌形百出、矛盾重重。由于帝国主义分子的挑拨，西藏地方政府开始对中央政府产生怀疑心理，而清朝末年的中央政府在腹背受敌的情形下表现出的软弱无能更加恶化了这种情形；帝国主义分子的离间不仅破坏了中央政府与西藏地方的关系，还严重影响了西藏地方两大宗教首领之间的关系，致使十三世达赖喇嘛和九世班禅之间滋生嫌隙，矛盾进一步恶化；而这一时期作为中央政府派往西藏的管理者——驻藏大臣，多数人没有根据西藏地方的局势做出正确的判断，没有能力向朝廷提出有益的建议，有的驻藏大臣能力低下，缺乏谋略，目光短浅且人格低下，如有泰、联豫之流，而清廷对提出有益建议的人如文硕，不但不采纳其建议，反而加以斥责、免职。这样，朝廷更加不了解西藏的实际情况，无法及时处理应对西藏发生的特殊情况。这一时期的多数驻藏大臣只知道机械地唯清朝政府发出的命令是从，最终导致西藏地方僧俗上层与驻藏大臣之间不可修复的裂缝。
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清朝末年的西藏地方，外患内忧，极需要一场彻底的革命来改变这一切，以拯救停滞不前的社会，顺应历史向前发展的趋势，并以此巩固我国西南边疆。正如1898年6月《蜀学报》第四册所载寿州王荣懋撰写的《统筹蜀藏全局论》中所说：“夫修内则立学会、举新政，防外则锐意筹边，合蜀藏而联为一气，痿者振之，塞者通之，愚犷者化导而更新之，智慧日开，人才日出，然后联关中滇黔，指臂相援，控荆州之上游，据长江之远势，他日兴蜀以兴天下者，莫非视西南一隅以为转机。故古来治蜀得人者，皆可偏安数十年。处今之时势，参以西法而变通之，大可经营四海，小亦可自固百年。”[30]
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清末中国刮起的新政之风，既是志士仁人的呼号所致，也是清廷亟待自救的需要。清政府自光绪二十九年（1903）开始分别在川边和西藏地方实施以筹边改制和开发图强为核心的新政。
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西藏百年史研究 第二节 川边改土归流及其对西藏的影响
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清朝末年，帝国主义势力不断侵犯我国西南边疆包括四川、云南和西藏地方。不仅如此，“为了转移西藏地方上层和广大群众的斗争目标，他们（帝国主义分子）还把西藏上下当时尚不知为何物的西方式民族主义思想加以歪曲，灌输给少数不顾民族大义的上层败类，唆使他们反对中央政府，破坏我民族团结、国家统一和领土完整”。[31]致使藏军时常在川边藏区寻事，以致川边藏族地区乱事迭起。“自瞻对划归藏属，蕃官侵暴，川边[32]土司[33]弱者慑其威而甘于输纳，强者怙其势而恣为奸横，几若知有藏而不知有川，匪惟蛮触纷争，抑且弁髦王章，轻侮边吏”[34]，令清朝政府中不少有志之士忧心忡忡。于是奏报清政府请求及时处理，以免祸患无穷。清朝政府于是借清末新政之风，派专人前往川边处理其动荡不安的局面。继驻藏帮办大臣凤全被杀后，赵尔丰被派往川边藏族地区。他平定乱事后，针对川边藏区长久以来存在的弊端，开始了大刀阔斧的“改土归流”。赵尔丰不仅在政治上实行了“改土归流”的政策，他还对该地区的经济、交通和文教卫生等方面进行了改革，对川边藏区的社会发展起到了推动作用，也对同一时期西藏地方，尤其是驻藏大臣在西藏的新政产生了一定的影响，达到了其保卫川边、应援西藏的目的。
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一 川边改土归流的起因
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1905年，面对川边发生的“凤全事件”，特别是西藏地方内忧外患的形势，清朝中央政府开始采取积极的措施，于是年夏天派四川提督马维麒和建昌道赵尔丰率军赴川边平乱。随后，对该地开始了大刀阔斧的“改土归流”，进一步强化了清朝中央政府对川边藏区的统辖地位，冲击了这一地区的封建农奴制度，从某种程度上解放了生产力，也促使中央政府在西藏地方开始实施新政。
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（一）川边时局外忧内患，清廷派员赴川整饬边务
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曾有学者对川边改土归流的范围做过考证，认为“远大于当时四川管辖藏区土司之地，而是打箭炉厅所辖藏地、云南德钦藏区和雍正时行政上划归西藏的康区全境”[35]。川边地形多为峡谷、高原，由于自然环境恶劣，人口稀少，清政府历来不重视此地经营和开发。但是，此时，由于英、俄在藏互相争夺，昏庸无能的清朝政府完全无力保卫西藏，而西藏上层统治集团在沙俄诱惑下，心生寻求沙俄保护之念，使西藏局势愈显危急。如若西藏地方不保，川滇失去屏障，外国侵略者的魔爪就会迎面伸来。清朝统治者不得不谋划出路——及时经营川藏，而“川藏经营之略，以边务为关键”。[36]于是，“筹边援藏”成为当时的客观形势要求。
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清朝在乾隆时平定大小金川之后，对如何废土司以扩大经营川边的问题，因国家财力原因，一直搁浅在清廷的议事日程上。因此，当清后期全国大部分土司地区完成改土归流[37]之际，土司统治仍在川边实行。土司虽名义上隶属清王朝，但由于清政府一直奉行“修其教，不易其俗；齐其政，不易其宜”的羁縻政策，因此，清朝政府不直接干预土司所辖地区事务，从而逐渐形成了土司割据的局面。广大藏族人民一直深受土司、头人、寺庙的压榨。土司之间也矛盾不断。清末，随着清政府与西藏地方政府关系的恶化，川边藏区的土司头人与清廷关系也日益紧张，直接威胁到清政府对于川边藏区的统治与权威。傅嵩炑在奏折中就曾说过：“各处土司、喇嘛，只知有西藏，不知有朝廷。光绪二十年以后，乡城则据邑而杀长官；乍丫则入藏而围攻钦使；泰宁以开矿而戕毙武弁；巴塘以垦务而戕害大臣。叛乱迭兴，屡烦兵力。”[38]
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为拯救西藏与川边危局，1903年，清政府派锡良、有泰和凤全详细体察情形，督办川边事务，原闽浙总督锡良被调往四川。在“集绅自招商股”[39]以修川路的同时，锡良还根据川边藏族地区的特殊情况进行了适当的整顿。1903年7月，驻藏大臣有泰、帮办大臣桂霖与锡良商议将驻藏帮办大臣移驻察木多，以“居中策应，筹防练兵，庶几外可以慑藩服，内可以靖蜀疆”。[40]1903年10月29日，考虑到川省事务繁重，而川边各地土司又实难管理，锡良上奏朝廷：“求无增改建置之烦，而深有益于边务，莫若将打箭炉同知升为直隶所，径隶建昌道，与雅州府划疆分理。关外土司管辖如故。巴、理粮员等官，改归该所察举优劣，核转案牍。箭归府属之沈边、冷边等土司暨泸定桥巡检均与所近而府远，一并归所转辖。”清朝政府应允，随后又请设了炉霍屯务，“议将朱窝、章谷改土归流，分派屯员管理”。[41]除此之外，锡良还在巴塘地方试办屯垦。他表示，“但巴塘垦务即办，他处如能耕作，推行较易，牧政、矿政又当次第考求，似于边务总有起色”。[42]1904年5月，巴塘粮员吴锡珍提出开办垦务办法6条，包括委员宜速赴差、经费宜预筹备、办法宜分缓急、募民宜示区别、营兵宜酌拨用、线路宜量安设等内容。五月，吴锡珍、都司吴以忠议就开垦章程12条，对招雇农夫等事做了较为详细的安排。
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1904年10月（光绪三十年九月），鉴于形势清廷颁旨：“有人奏，西藏情形危急，请经营四川各土司并及时将三瞻收回内属等语，着锡良、有泰、凤全体察情形，妥筹具奏。”[43]凤全原为湖北荆州驻防镶红旗人，后调任驻藏帮办大臣，在四川为官二十余年。有史料称，凤全“性情劲直，办事勤能……明决廉勤，胸有经纬……”[44]，但其后来的表现却似乎不尽如人意。新任驻藏帮办大臣凤全到达川边之后，即开始整顿边务。他于8月26日到达打箭炉，从同知刘廷恕处了解了该地的情形后，认识到了“屯防并举，为持久之计”。[45]10月21日，凤全上奏朝廷，恳请在当地招募士兵，并就地各自先行操练，稍显熟练之后再汇合起来统一操练，练成之后分驻各险要关隘，守防兼备，并举中策应。11月18日，凤全抵达巴塘。在前往巴塘的路上，他随处进行了土地勘察，发现理塘一带可耕地很少，而巴塘地方气候较之稍好，土地还算肥沃。之前在锡良的安排下开垦了良田300多亩，但仍然有大量的可耕之地。经过详细勘察后，他认为此地还可以成田五六千亩，预计一年可以完成1000余亩，于是派同知刘廷恕加紧在炉霍地方进行开垦。
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到达川边之后，整顿了军制，将关内原来的两营防军裁员后并成了一个营，加上之前在当地招募的新兵一起，共1000人，分别驻扎在打箭炉、理塘、巴塘、察木多等地，既可以承担防务，平时又可以进行开垦。此外，他还上奏朝廷，请求收回瞻对地方，在遭到驻藏大臣有泰的阻止后[46]，他再次上奏，据理力争，坚决要求收回瞻对。后凤全在筹办边务以及屯垦、开矿和练兵等事宜中，“激发忠诚，感怀时局，殚精规画，昕夕不遑”。[47]而就在全力以赴处理边务的过程中，凤全感觉到了川边僧人的桀骜不驯：他们联合当地土司，频频滋事，蔑视朝廷官员，乃至阻止其开展垦荒开矿之务，甚至打伤打死官员士兵，“堪布之权，甲于官长，稍不遂意，聚众横行……干预地方，肆无忌惮”。[48]且“里塘地方土司积弱，日以朘削番民为事，十室九空。僧多民少，大寺喇嘛多者四、五千人，借以压制土司，刻削番民，积习多年”。“抢劫频仍，半以喇嘛寺为逋逃薮，致往来商旅竟向喇嘛寺纳贿保险，即弋获夹坝，辄复受贿纵逸”。[49]应该说，他看到了当时川边地区存在的一些在统一国家中不能容忍的情况。对此，凤全认为“惟是尽绝根株，非使喇嘛寺有所限制不可。即此不图，相率效尤，恐以后办事亦多掣肘”，于是上奏请求消除不法僧人借宗教的名义为害社会的行为，并限制僧人数量，“拟请申明旧制，凡土司地方大寺喇嘛不得逾三百名。以二十年为限暂缓剃度”。[50]他对当地情况的了解深入、分析有理，但由于提出的措施是当地僧人所没有见过的，他们习惯于朝廷的松散管理，甚至是任其自由。他们“压制土司，刻削番民，积习多年”，对于严格的管理，自然会以暴力叛乱来抗拒，最后直接导致了“凤全事件”（又称“巴塘事件”）的发生。
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（二）“凤全事件”（又称“巴塘事件”）
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驻藏帮办大臣凤全请旨限制川边僧人的不法行为和改善“僧多民少”状况的消息，不仅惊动了十三世达赖喇嘛，也遭到了泰宁、巴塘和理塘僧人的反抗。他们散布凤全“办事悉为洋人而来”，“凤全教练洋操，袒庇洋人，应即加之诛戮”，并阻止凤全对巴塘地方的屯垦。实则巴塘地方早些年一直有粮员在负责垦荒，虽进度慢，但一直以来也算顺利，并无人骚扰阻止。而自凤全负责此事开始，每有动作，便有人出来抗议阻止。1905年2月21日，凤全的队伍在经过巴塘丁零寺时，突遭僧人群起袭击，随后还焚烧了垦场。28日，当地僧人及土司部众杀掉两个法国传教士，焚毁了巴塘天主教堂。凤全属下死伤二十余人，巴塘督司吴以忠和随员秦宗藩亦在其中。不仅如此，他们还掠走了不少粮食。29日，凤全为安全起见，带领少数士兵前往理塘，准备带回先前留在炉霍的士兵，一起再回来惩办乱事之人。3月1日到达一个名叫红亭子的地方时，遭遇埋伏，凤全率兵奋力搏战，终因寡不敌众，一行五十余人全数被杀，凤全未能幸免于难，这就是近代川边史上著名的“凤全事件”。
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应该说“凤全事件”非常充分地反映了清朝政府对于川边藏区长期疏于管理，以致造成“各处土司、喇嘛，只知有西藏，不只有朝廷”的不正常局面：土司和喇嘛当道，不服政令，胆敢杀害朝廷命臣。[51]事后，巴塘地方百姓向打箭炉颇本禀明了此事，基本上是对凤全的控诉，指责他庇护洋教、操练洋枪、招募外地人开垦巴塘土地并要求纳粮、限制喇嘛数量等。实际上，对于当时而言，这些都是发展当地经济、促进社会进步的明智之举。
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该折子虽名为巴塘百姓所请，实则出自土司喇嘛之手，目的无非就是维护当地僧人的地位和土司的权益。凤全到达巴塘后，深切感受到川边藏区僧俗头人横据一方，多行不端，因此为了打击和抑制土司、喇嘛的势力，他在锐意经营屯垦、积极谋划收回瞻对的同时，有意削弱了川边藏区僧俗头人的权势。如此，他直接地触犯了土司的经济利益，而限制喇嘛人数增长则是在动摇僧人的特权地位，必然遭到反抗。在起事前，凤全对于土司、堪布策划变乱毫无警觉，遂遭到袭击。后指控说凤全庇护洋教、操练洋枪不过是起事的借口。折子的后面说：“如再有差派官兵勇丁进来，则众百姓发咒立盟，定将东至理塘、西至南墩十余站差事撤站，公文折报一切阻挡，甘愿先将地方人民尽行诛灭，鸡犬寸草不留，誓愿尽除根株，亦无所憾也。”[52]这种威胁显然是对中央政权的严重挑战。如果此时再不予以反击，一则清朝政府威严尽失，以后之事更难办理；二则更加纵容了肇事者的狂妄，难免以后还会有类似事件发生；三则影响到川边及其他地方驻地官员及士兵的安全，生命得不到保障，为清朝政府效力一说又从何谈起。因此，“凤全事件”就如同一个导火索，激怒了清朝政府，也为清廷在川边强行实施新政提供了充足的理由，下决心彻底解决这个问题。
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