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关于凤全在川边的表现，四川总督锡良也有几份呈给朝廷的奏折，从中可以看出其对凤全在川边一些行动的实时评论：
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“伏查凤全遵旨筹办边务，虽欲拓兴屯垦，亦未尝以峻急行之，只因拟请限制寺僧人数一疏，喇嘛闻知，中怀怨怼，飞诬构谤，鼓惑愚顽。正副土司初不过潜预逆谋，继则公然助恶，屡投印文于奴才等署，竟称：凤全教练洋操，袒护洋人，应即加之诛戮，若川省派兵压境，惟有纠合台众联聚边番以死抗拒等语，狂悖实为至极。……且凤全从死百余人众，两司铎又其罹厄，焚毁教堂、粮署……”[53]
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“里塘僧士竟敢要挟文武，逼释盗匪，扬言瞻酋派队围犯里塘。同时正办泰凝（即泰宁——编者注）金矿，该寺喇嘛尤敢抗阻，据险设伏，屡次伤毙勇弁，都司卢鸣扬被害捐躯。”[54]
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“巴塘番匪出而掳掠，并声称阻止练兵、开垦等事，扰及近台。凤全派勇追拿，道经喇嘛寺，讵敢施放枪炮，击伤勇丁，始知番匪滋事，均由喇嘛主使。”[55]
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从这些资料中，可以看出凤全在川边实行屯垦、开矿、练兵等措施，是根据朝廷批准进行的。一开始并没有用武力强迫实行，而当地寺庙僧人首先以武力阻止，“伤毙勇弁”、“抗阻”开矿、“阻止练兵开垦”。在这种情况下，凤全才不得不派兵加以解决。可以说凤全所为，既没有急功近利，也看不出性情粗暴、作风专横，如四川总督锡良所说：“亦未尝以峻急行之”。而所推行的“开垦”“开矿”，是一种发展经济、改善当地民生、促进社会发展的举措，即使现在看来也是应该予以肯定的。凤全“限制寺僧人数”的措施，自然损害了寺庙僧人的利益和特权，必然引起僧人不满，不但有言论，上书锡良请求对凤全“加之诛戮”，而且有行动，进行武力反抗，伏击杀死凤全等百余人。
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驻藏帮办大臣凤全遇难后，锡良于4月5日上书清朝政府，详细陈述了此次“凤全事件”的起因和经过，并“遵旨派建昌道赵尔丰办理炉边军务，迅速驰往，会同提臣马维骐相机妥办。并以巴、理一带均隶于建昌道，而运粮亦在所属邛、雅等处，故令赵尔丰先赴本任，接篆后，即日起程，所以便调度而一事权”。马维骐领旨于2月起程前往川边。巴塘僧人与土司扼险设伏，仍图抵抗。马维骐深知用兵贵在速度，于6月亲自统率五个营，“次第开拔，分道并进”，先后攻克了泰宁和巴塘。并彻底查明了“凤全事件”原委，将元凶缉拿归案，并由锡良上奏朝廷：“伏查凤全遵旨筹办边务，虽欲拓兴屯垦，亦未尝以峻急行之，只因拟请限制寺僧人数一疏，喇嘛闻知，中怀怨怼，飞诬构谤，蛊惑愚顽。正副土司初不过潜预逆谋，继则公然助恶，屡投印文于奴才等署……若川省派兵压境，惟有纠合台[56]众联聚边番以死抗等语，狂悖实为至极。”[57]10月，巴塘形势稍显稳定，马维骐奉旨调回四川，留赵尔丰任炉边督办，统兵留驻，办理善后。
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其时，巴塘、泰宁虽已平定，但赵尔丰感到巴塘所属多个村子的藏民常受僧人唆使，致使地方长期动荡不安。他认为，“七村之逋诛未除，则巴塘有肘腋之忧，桑披岭寺之强梁如故，则关外有腹心之患。先其近者，自当搜剿七村”。[58]于是，在9月、10月间，赵尔丰命巡防新军中的两个营和常备军炮队绕到山后，又派顾占文等带领其他营开往前山。10月4日，前后营队汇合，形成夹攻之势。虽有抵抗，但终究不敌。自此，赵尔丰便开始了其对川边藏族地区大规模的新政改革，史称“改土归流”。所谓“改土归流”，就是废除土司（是藏族历史上自然形成的地方首领，并非朝廷任命的官员）世袭制，代之以流官（是由清政府任免调动的一般官吏，废除终身和世袭的职位）治理其地。即“对割据一方的地方政体实行改革，废除元、明两朝以来皇帝封赐或世袭的土司，由中央皇朝委派，改设流官直接对当地进行统治”。
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至于改革的原因何在，川督锡良等在请设川滇边务大臣奏折内有如下陈述：“边事不理，川藏中梗，关系至大。征之前事，藏侵瞻对，川不能救；英兵入藏，川不问战。藏危边乱，牵制全局者，皆边疆不治，道途中梗之所至也。……乘此改土归流，照宁夏、青海之例，先置川滇边务大臣，驻扎巴塘练兵，以为西藏声援，整理地方为后盾，川滇边藏声气相通，连为一致，一劳永逸，此西南之计也。”锡良的话既指出了问题的症结所在，又提出了解决问题的有效办法，比起鼠目寸光的驻藏大臣有泰强胜百倍，更显得清朝任用有泰为驻藏大臣的失策。因此，“筹边援藏”，维护国家主权，反对帝国主义侵略是清末川边改土归流的根本原因；其次在于解决川边僧人、土司权势过大，独霸一方，不听中央指挥，已成尾大不掉之势的混乱局势。
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“土司制度”原本是在西南各少数民族地区经济落后，社会发展水平低下，地方土著势力强大，而中央王朝在军事征服同时，为避免过度的伤害和引起社会长期动荡，在土著势力臣服的情况下而实行的一种特殊制度，这种制度脱胎于秦汉以降的羁縻政策。故起初只是一方面承认其原有统治势力的统治地位，并利用他们内部之间的矛盾，相互牵制；另一方面限制其势力扩张，不但使其不为边患，而且听命中央朝廷，“额以赋税，听我驱调”。可以说，它是中央政府针对民族地区事务管理进行的一种制度设计，在这一制度框架中，中央政府将一部分本该由中央政府派遣前往的地方官员所掌控的行政权力，交给世居于少数民族地区的头人领袖，让他们拥有民族领袖和政府官员的双重政治身份，最终目的是维护和控制治下社会的正常运行，忠于朝廷。土司制度的建立，是国家权力让渡的结果。土司制度的建立，一方面表明了中国传统国家形态和组织结构的复杂性，另一方面也体现出中央政府以不同的方针政策控制不同民族区域所表现出来的多样性和灵活性，即通过控制民族地区世居的民族领袖，以“管官不管民”的形式，在合而不同的基础上利用该民族地区业已存在的非正式制度[59]因素，包括民间法、当地固有的一些“约定俗成”制度等，成功地转化为国家对民族地区的权威控制，在实现对边疆地区的控制的同时，维护了边疆的安全和稳定。基于这些原因，初创时固然有其必要性。
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然而，随着社会政治、经济的发展，土司势力不断壮大，颇有尾大不掉之势，从而导致土司和中央政权之间的矛盾日益尖锐。一些土司不但拒绝履行规定的职责和义务，专横跋扈，暴虐淫纵，而且扩兵黩武，割据一方，互相征战。更有甚者听命于宗教势力的指使，抗命朝廷，接二连三地发动内讧，发动反对中央朝廷的武装叛乱。如四川瞻对土司事件、四川杂谷土司事件、川西嘉绒的两次大小金川土司事件，等等。土司除发动反对朝廷的内讧及叛乱外，他们彼此之间有的自恃势强，欺凌弱者，也有的势均力敌，两强争雄，还有的为争夺土司职位而互相残杀，等等。这些不仅影响了社会安宁，给人民的生命财产造成极大的危害，也为国家埋下不安定的隐患，更不利于国家的统一。因此，清政府推行“改土归流”，借以清除对峙的割据局面，清除“川藏中梗”的关键所在，从而稳定川边局势，加强政权的统一和中央对边区的控驭。而且，落后的土司制度已成为制约藏区社会经济发展的最大障碍。土司制度的封建割据性以及自然经济形态，造成了藏区长期处于与外界隔绝的闭塞状态中，阻碍了藏区与较发达的中原地区的经济文化交流，再加上土司等封建统治者的沉重剥削压迫，使藏区生产力水平极为低下，社会长期停滞不前，因此，“改土归流”成为社会发展的客观要求。
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二 川边改土归流的过程及措施
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有学者曾将赵尔丰所实行的川边改土归流分为三个阶段：“第一阶段从光绪三十一年（编者注：1905年）到三十四年，先后在巴塘、里塘、乡城、盐井、河口等康南地区改流。第二阶段从光绪三十四年赵尔丰被任命为驻藏办事大臣兼川滇边务大臣到宣统二年（编者注：1910年）配合川军进藏。……第三阶段是宣统二年到清王朝崩溃为止。”[60]
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（一）第一阶段
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在平息巴塘、理塘之乱后，考虑到川边地区纵横千里，如每一地都设流官进行分别治理，情况会显得极为复杂。但如果将其隶属于四川管辖之内，因其土地广袤，也不是一个道员能管理得来的。已经改流的地方需要妥善的管理，还有很多地方的改土归流仍有待进行。这就需要一个非常懂政治并熟悉边情事务的官员来处理这一切，以免贻误边事。因此，锡良、绰哈布于1906年6月上奏朝廷说，“边事不理，川藏中梗，关系更大。征之前事，藏侵瞻对，川不能救；英兵入藏，川不能战。藏危边乱，牵制全局者，皆边、藏不治，道途中梗之所致也。……臣等详筹乘此改土归流，照宁夏、青海之例，先置川滇边务大臣驻扎巴塘练兵，以为西藏声援。整顿地方，以为后盾，川、滇、边、藏息息相通，联为一致，一劳永逸，此西南之计也”；“如川边将来建省，以为改土归流之基”[61]，请旨川边建省并设立川滇边务大臣，以统筹川边经营诸项事宜。清廷没有批准建省计划，只批准了建立川滇边务大臣的计划。当时赵尔丰为炉边善后督办，他迅速平定了巴塘、乡城，进而将其改土归流，在当地有较高的威信。于是朝廷颁旨“以赵尔丰为川滇边务大臣”。[62]7月，赵尔丰上任后率先在巴塘和理塘地区进行改土归流。他首先将巴塘地方肇事的土司罗近宝正法，然后对捕获的人逐一审问，释放了误抓的藏民和商人，几天之内肃清巴塘境内，开始改设流官。
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赵尔丰委任巴塘粮员吴锡珍代为管理该地一切事宜，包括清查户口、规定粮食税收、修理过往道路等。11月，吴锡珍发放了藏汉两种文字的田产处理方案，规定巴塘、理塘、乡城等地在改土归流之时，所有的田产不准施送喇嘛，喇嘛也不得私自接受。如需要田产耕作，必须报请地方官员授予田契。另外，赵尔丰还命贵州候补知县王会同为盐井委员，去盐井地方招安，同时征收盐税。他还委派四川候补州判姜孟侯赴乡城一带传播改土归流的理念，为以后改土归流打下舆论基础。
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为能彻底地对巴塘等地区进行改土归流，赵尔丰拟定了《巴塘善后章程》，共印4000册，散发民间。该章程规定了在巴塘正、副土司被正法后，从此永远革除土司头衔，并裁撤之前土司制度下设的所有官职，改土归流，一律由地方官员管理；所有差事所产生的费用，全部由官员发给，不得向百姓索要；每个村落由村民自己选出一位公正的人为头人，代为管理村内事务，头人的薪水每年为青稞三十克[63]，百姓按贫富程度不同共同摊派，头人任期三年，届满后再由村民自行选出下一任；地方衙门设汉族保正三人和藏族保正三人，由互通藏、汉文的人士担当，共同管理地方钱、粮、词讼等事务。
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章程对纳粮也作了详细的规定：将土地按贫瘠程度划分为上、中、下三等，农民耕种后，按上等交纳四成、中等交纳三成、下等交纳两成的办法向政府纳粮，寺院地产也同样按规定纳粮。纳粮时限以地方气候为准，种植一季的，统一在当年十月前交纳完成；种两季的，春粮在六月前交纳，秋粮在九月前交纳。到期不交者，官员派人前往催促，所产生的费用由拖欠的人支付，催促后仍不交者，交由地方官严惩；之前所查抄的丁林寺和正副土司的地产，由地方官招人耕种，按五成交纳粮食；同时，百姓每年还应以纹银或藏元向国家缴纳税款，不得以首饰相抵；另外，乌拉差粮也一并归地方官管理，由地方官根据情形合理收取并合理分配。至于马夫和脚夫等的费用，均由地方官发给，其间所需要的器皿工具，也由官员统一置办，不得扰乱当地百姓。
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赵尔丰在章程中对司法也作了明确的规定：无论汉族还是藏族、僧侣还是俗民、或者教民，出现任何纠纷，均由地方官审理，其他人不得干预。杀人者偿命，地方官可视案件中的情节裁断给以相应的惩罚，尤其恶性杀人者不得以银子或茶等赔偿了事；抢劫者，无论是谁，给予正法；偷窃者被人抓，归还赃物，第一次以杖罚，第二次以枷罚，第三次罚为人奴，第四次充军；通奸者，男女均要受罚，男方杖责一千，罚银两秤[64]，女方掌嘴五百，罚银两秤；强奸者，男方受罚，女方免罪。除了上述对杀人、劫掠、偷窃、通奸等的处罚办法外，赵尔丰还对普通案件、审理案件费用、传票、限期、展期、销案、换票等分别做出了相应的规定。
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赵尔丰在此章程中还有一个大的举措，就是对文教卫生方面做出的规定。在各地方设立学堂，无论藏、汉家庭的小孩，五岁或者六岁均要送入学堂读书；巴塘百姓均须剃发梳辫；每天早起必须先洗漱；服装上不强行要求，可根据个人喜好为之，但必须着裤以明礼；赵尔丰还与人议定了《巴塘百家姓》[65]，供百姓选取，作为族姓。
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此外，章程中还对人人平等、丧葬、坟墓、戒烟、如厕等作了说明和规定。从这个章程可以看出，赵尔丰在改土归流的过程中，试图秉承公平公正的原则去处理事情，官员由藏汉两民族官员共同担任，在处理地方事务时，无论藏汉还是僧俗，一律平等对待，还强调了人与人之间的平等关系，这些都具有一定的进步意义。他在以发展巴塘经济、稳定巴塘地方局势、推动巴塘社会向前发展为出发点的原则上，对该地的方方面面做出了规定，提出了自己的建议。但是，他身为封建王朝的大吏，在推行“改土归流”中表现出的大汉族主义的一些做法是难以为藏族百姓所接受的，也影响了当地民族关系。这是其历史局限性的体现。
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1907年5月，赵尔丰上书朝廷，禀明急需办理的川滇边务事宜，包括兴学、通商、开矿、屯垦、练兵和设官等六项，并随之呈上其拟定的章程。屯垦方面，由于川滇边地气候恶劣，且道路艰险，没人愿意去耕种。赵尔丰建议让有意愿的人去自行认垦，待土地开垦成熟之后，归该垦户所有，不收地价，只照额纳粮。练兵方面，赵尔丰计划先在川边设巡防五营，并拟于巡防营外，先练步队两营，待步队练成之后，再练炮队一营、马队一营。等新兵练成之后，再分驻在各地，撤回原来的营队。设官方面，拟设巴安直隶厅，并在理塘和乡城设置县治，改理塘为顺化县，乡城为定乡县，盐井改为盐井县，稻坝改为稻城县，贡嘎岭设县丞，同属于理化州。兴学方面，拟于巴安、顺化、定乡等处先各设小学堂一处，蒙学堂两三处，稻坝、贡嘎岭、盐井和中渡等地各设蒙学堂二三处。凡七岁以上儿童，均入蒙学堂学习。学制三年，并次第设立中学堂和高等学堂。通商方面，拟整修道路，并沿途修建旅店。并在巴安、顺化和定乡等地开设工厂，招募内地能工巧匠教授制造皮革商品，运往内地销售。开矿方面，拟聘请在外留学过的专门人才进行勘测，寻找最好的矿床，设立工厂，并雇员进行开采。[66]上述是赵尔丰拟定的章程内容，得朝廷应允后，即进行具体实施。
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（二）第二阶段
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