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赵尔丰在巴塘、理塘成功地进行了改土归流，巩固了清中央政府对川边地区的统治。川藏为邻，于是，朝廷在这一基础上，趁热打铁，借以进一步巩固西藏的局势。1908年2月，清廷颁旨：“西藏为川蜀藩篱，与强邻逼处，而地方广漠，番民蒙昧。举凡练兵、兴学、务农、开矿、讲求实业、利便交通，以及添置官吏、整饬庶政大端，均应及时规划，期于治理日益修明。现经降旨：派赵尔丰为驻藏办事大臣，特加崇衔，以重事权；并调赵尔巽为四川总督，以免扞格，而便联络；应即责成赵尔丰会同联豫察度情形，将藏中应办各事通盘筹划，详拟章程，次第奏请施行……”[67]赵尔丰考虑到入藏后能有所威慑，利于改革的进行，遂招募三营新兵，随同进藏；另招200壮丁为卫队，随其左右出行办事。
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5月，在赵尔丰为进藏做准备时，西藏地方和川边藏传佛教寺院得知赵尔丰拟进西藏的消息后，联名上奏，恳请朝廷撤销此决定，驻藏大臣联豫没有代奏，而将此事秘密知会了赵尔丰。赵尔丰闻讯仍决定进藏。于是西藏地方一边遣人由海道进京奏请，一边秘密地操练军队，准备阻拦赵尔丰入藏。[68]朝廷得知后，“着赵尔丰、赵尔巽妥慎会商，节节布置，步步稳进。其后路巴塘、理塘一带，并着赵尔巽潜驻重兵，以壮声威”。[69]赵尔丰一行启程后，藏军集结，扬言封锁到拉萨的大路，以阻止赵尔丰进藏。1910年4月，赵尔丰会同其兄奏请将德格、春科、高日三土司改流，改设登科府，德化、白玉二州和石渠、同普两个县，并设边北道统辖新设的府、州、县。
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赵尔丰认为对于西藏的经营“势必威以兵力，犁庭扫穴，然后抚之以恩，归心向化”。[70]事实上，土司制度在藏族地区沿用了许久，越来越多地暴露出它的弊端，且土司们对农奴的无穷剥夺与奴役，致使地方百姓苦不堪言。此时此刻，朝廷要的是解决藏区土司制度积弊的结果，而赵尔丰则采用了他认为最有效的方式。他采取的方式在川边地区的改流中，由于种种原因，遭到了当地上层僧俗的反对。因此，也导致西藏地方政府坚决阻止赵尔丰进藏。赵尔丰也意识到，在这种情况下，他若强行进藏，必带更多兵马方能解决问题，而这样恐怕会影响西藏地方局势。于是，他上奏朝廷，表示“再四筹思，求其两全善计，惟有尔丰自行引退之一法。转移默运，既不使彼持进退之权；意见潜消，自无虑其萌悖叛之志。存纪纲而维全局，虽损名誉，仅及一身，当无有善于此者”。[71]当时正值十三世达赖喇嘛在京觐见，情况较为复杂，为避免变乱，朝廷遂于3月免去赵尔丰驻藏办事大臣职位，任其为川滇边务大臣，驻扎巴塘，管理川边事务，并特别将察木多、乍丫两地划归边务大臣管理，以为后援。
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是年，赵尔丰先后奏请设立果洛、达威两县。接着，在赵尔丰将咱里、冷边、沈边三地土司改流。后又奏请将明正土司改流，将道坞改为道孚县，九龙改为九龙县，巴底、巴旺改为丹巴县，泸定桥巡检辖区改为泸定县，统辖于康定府。1910年5月，傅嵩炑在办理明正土司改流后便出关到泰宁，改流其地。并没收察木多、乍丫两呼图克图的印信，将其改流。9月，设立乍丫理事官，将察木多粮员改为理事官，管理地方行政事务。
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1909年7月，在西藏驻藏办事大臣联豫的再三催促下，四川新练陆军约两千人，由钟颖统率，于6月26日从成都出发，11月到达察木多。赵尔丰听闻有藏军在向硕般多方向集结，于是为掩护川军顺利进藏，命边军从恩达沿硕般多、洛隆宗、边坝川藏大道往西藏方向前进。赵尔丰再命管带顾复庆进兵江卡和贡觉，命管带程凤翔进兵桑昂曲宗。川军于1910年2月到达拉萨，十三世达赖喇嘛闻此后连夜逃离西藏，前往印度。
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（三）第三阶段
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1910年2月，程凤翔进驻桑昂曲宗，3月进驻杂瑜。3月10日，赵尔丰、赵尔巽请旨在德格、春科、高日三土司地方设置道府州县，在其三者之交界登科地方设知府一名，曰登科府；在德格的龚垭地方设知州一名，曰德化州；在德化北面与俄洛、西宁的杂渠地方设知县一名，曰石渠县；在德化南面和巴塘毗邻的白玉地方设知州，曰白玉州；在德化西面和乍丫、察木多相连的同普地方设知县，曰同普县；而德化的东面和麻书、孔萨土司连接之处划归德化州管理。规定其地方钱粮、词讼、监狱等一切事务，均由该地方官管理。后赵尔丰又先后请旨将察木多改为昌都府，乍丫改为察雅县，恩达改为恩达县，贡觉改为贡县，江卡改为宁静县，桑昂曲宗改为科麦县，杂瑜改为察隅县，均隶属于昌都府。
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1911年3月22日，民政部奏准各省未改流土司一律改设流官，“拟请饬下各该省督抚及边务大臣详细调查，凡有土司、土官地方，酌拟改流办法，奏请核议施行”，此举加快了川边改土归流的步伐。同月，赵尔丰派统领凤山率军攻打得荣浪藏寺，该寺归诚，设得荣委员。巴塘所属冷卡石也输诚归顺，划归三坝委员管辖，于是原有巴塘土司之地，全部改设流官。
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4月，清政府调赵尔丰为四川总督，以四川布政史王人文任川滇边务大臣。当时，川边土司未改流者仍然很多，特别是瞻对问题还没有解决，赵尔丰不能即行回川赴任，因此商同川督赵尔巽分别奏请以傅嵩炑代理川滇边务大臣，以王人文暂行护理四川总督。5月，赵尔丰交卸边务大臣，并会同代理边务大臣傅嵩炑继续办理改土归流。两人从巴塘到甘孜，没收了灵葱、白利、朱窝、东科、革什咱、鱼科、明正等土司印信并改流，并要求驻瞻对的藏官限期回藏。当时川边改土归流已成大势，瞻对势孤，不能再与之对抗，因而瞻对藏官回藏，给银十六万两，作为同治初年藏军平定瞻对土司贡布朗杰之乱的军费补偿，于是久悬未决的瞻对问题得以解决。赵尔丰奏请将瞻对改为怀柔县，甘孜为甘孜县，炉霍屯改为炉霍县。
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从1905年巴塘土司改流，经过七年时间，川边土司至此已全部改流，为建省奠定了基础。因此，傅嵩炑、尹克昌先后奏请在川边建省，“查边地界于川藏之间，乃川省前行，为西藏后劲……于是各处土司、喇嘛，只知有西藏，不知有朝廷……光绪三十二年，里、巴两塘经建昌道赵尔丰勘定。朝廷注重边疆，为长治久安计，特简赵尔丰充边务大臣，镇抚其地……光绪三十四年，奏请驱剿德格逆匪。宣统元年，肃清德格土司，即请改土归流……总计地面，已奏定府、厅、州、县者十余缺，已奏设官而未定府、厅、州、县者十余处。近日改流及从前应行添设郡县之处犹多，已成建省规模。而星使非常设之官，形同寄处，亟应及时规划，改设行省，俾便扩充政治，底定边陲……查边境乃古康地，其地在西，拟名曰‘西康省’。建设方镇，以为川滇屏蔽，藏卫根基”。[72]然而，历史是不以人的意志为转移的。四川保路运动兴起，驻武汉部队被调往四川，就此，武昌起义打响，辛亥革命爆发。在此时刻，清政府再也无暇顾及，西康建省计划被搁置。
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三 川边改土归流的意义及其对西藏的影响
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清末，清朝中央政府派赵尔丰在川边藏区实施改土归流的决策由于种种原因，具有历史的必然性。从某种意义上说，清末川边新政是符合历史发展的客观规律的，也是时代向前发展的需要。赵尔丰通过颁布《巴塘善后章程》明确宣布，康区“全境皆大皇上地土，无论汉人、蛮人皆为大皇上百姓”，从此永远革除土司之职。“土司从前所设马本、协廒、更占、百色、古噪等名目，一概裁撤不用”。这实际上就是将土司这一原本一直存在于该区域的民族领袖的权力剪除，将皇权或者说中央政府的权威十分明确地放在至高地位。应该说，赵尔丰在改土归流中拟定的政治、经济、文教卫生等方面的不少措施是合理的。但是，他采取的方式比较激进，由于时间紧迫，还没有把土司的势力连根拔除，也没有得到采取措施稳定西藏地方与川边局势的时间，给当地民族关系带来一些暂时的误解。
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（一）关于赵尔丰的评价
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辛亥革命爆发，赵尔丰紧急回川途中被杀害；他走后，曾经改流过的土司又纷纷复辟，回到了从前；很多经济和文教卫生方面的设施也被遗弃；赵尔丰等人设想的“西康建省”计划被搁置。对此，时人曾有过思考：“土司制度，在今日犹未尽除，因汉官本身不良，而令康人不满处甚多，然土司本身组织之严密，对其夷民之庇护，亦有其特到之处，比如夷家被劫受屈，土司能为之伸怨雪冤，有时汉官不能也；土司与其终身同居，世守其地，汉官则五日京兆，调换频仍，纵得贤宰循吏而为夷民所仰赖者，亦可暂而不可久。若云汉官之贪庸，更为边地之特产，盖民国历届守吏，疏于边政整理，求官者夤缘奔竞，赴任后则大肆搜刮，更复滥用亲私，上下其手。边民痛苦甚深，视汉官若汉丐，抚之则后，虐之则仇，两两相形，去从可定，焉得不令其趋附于其土司或喇嘛之宇下？为渊驱鱼，言之可叹，有此原因，政令当不易行。”[73]作出这种思考的人看到的只是暂时的、表面的现象，他没有思考到社会发展进步的规律、“改土归流”的长远积极作用，也没有思考到“改土归流”是一件改变社会制度、人们思想观念和旧习惯的大事，要完成这样一件大事，需要较长的时间，绝非短短十年时间所能做到的。土司制度最终被历史淘汰、被人们抛弃恰恰证明当时实行“改土归流”是正确的。
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赵尔丰在川边藏区实施的改土归流，这场旨在废除土司制度的改革尚未巩固，即因辛亥革命发生，未能实现。但是，赵尔丰的改土归流是一段真实的历史存在，曾经为川边藏区带去了暂时的稳定，不能因为它的最终消失而否定它曾经的存在，也不能否定其推动社会进步的积极意义，不能不看到其维护国家统一的前瞻性。《西康司法近况》中曾载：“自赵氏离任后，政府权力渐衰，喇嘛及土司头人之势力又日渐伸张，因之康民诉讼，遂听其操纵把持……。”[74]
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对那个历史时期来说，赵尔丰在川边的改土归流不仅仅是巩固了中国的西南边疆，有效地抵御了帝国主义的侵犯，维护了中央政府对地方的统治，还对川边藏区的近代化起到了有力的推动作用，为藏汉两个民族之间的文化交流作出了一定的贡献。他在西康建省的想法，为民国时期西康建省奠定了一个很好的基础。
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对于赵尔丰在清末的评价，学术界基本上存在三种观点。早期的研究基本上对他给予了完全否定的评价，认为他就是一个不折不扣的“屠夫”。[75]这一点需要辩证地来看，赵尔丰在川边新政的过程中曾经对当地僧俗百姓造成了伤害。但是，我们要客观、全面地看待问题（看到当时僧人土司聚众叛乱，杀害清朝官员、士兵，甚至将官员“剥皮实草”的残忍罪行。是叛乱在先、平叛在后，并不是一开始便去屠杀僧俗百姓），要尊重历史，对过往的历史人物给予公正的评价。第二种观点是对赵尔丰持完全肯定的态度。[76]这类研究大多只关注到了赵尔丰对维护国家统一、地区稳定方面所作出的贡献，认为其功劳之大，足以忽略其过错，这也是一种不严谨的学术态度。而第三种观点，尤其是近年来学术界对赵尔丰的评价，已经开始逐渐趋于客观化[77]，即在肯定其对国家统一、边疆稳定方面作出贡献的同时，指出其在改土归流中采取的激进的方式，对汉藏等各民族的关系带来的不利影响。
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评价一个历史人物，要与他所处的时代、社会环境、与他有关的人物和事件联系起来，以历史唯物主义的观点和方法进行分析，才能得出客观公正的结论。
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赵尔丰所处的时代川边形势是相当严峻的，当时的四川总督锡良在给朝廷的奏折里说：“数年以来，里塘寺有堪布品初朗吉之乱，泰凝寺有据矿戕官之事，巴塘堪布、土司竟敢谋害大臣，公然叛逆。其他附近三瞻诸番，只知有藏、卫，不知有国家。”[78]
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至于川边上层僧人的所作所为更令人发指：“桑披岭寺喇嘛，恃众逞凶，恣打残杀，先则抗纳夷赋，继则迁怒焚杀纳赋之夷村，并袭杀里塘僧众。光绪二十三年（1897年——编者注），径前督臣鹿传霖派守备李朝福查办，该寺头目普中乍娃佯为欢迎，伏兵隘口袭击，将李朝福父子三人支解……旋前兼署督臣恭寿等，派令提督韩国秀由三岩移师剿办，所部游击施文明复被戕害，剥皮实草，置诸寺中，岁时践击之以示威，至今守边将士言之，犹为流涕。”[79]
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“……提臣马维骐知该寺与巴塘丁林寺夙相狼狈，先加慰谕，饬毋助乱。该逆竟首先撤站，并知军食不继，将该境常年运粜里台之粮食，概行遏粜。一面赶造大炮，断路掘井，声言备拒官兵。”[80]亦即当时川边叛乱已经造势。
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平息川边叛乱当时的情况是：“建昌道赵尔丰留办善后，以其时巴匪尚未肃清，姑饬里塘粮务檄谕，许宥罪归顺。仍置弗顾，派弁前往，入境被劫，仅以身免，近复胁令邻近之稻埧、火珠两村入伙助逆，强将该两村财粟掳运入寺。据赵尔丰先后禀报前来。窃查桑披岭寺喇嘛普中乍娃等，蓄谋肆逆已及十年……储粟制械，堵隘设险，纠聚死党数千……诚不得以蕞尔蛮夷视之。”[81]
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关于赵尔丰是否滥杀无辜之言，也有资料证明并无其事：“旋赵尔丰等将擒获助乱僧番百余名，逐一讯供，多系胁从，仅戮著名悍党四人，余皆遣归故土，罔不同声感泣，誓革前非。其附近各番，早经加意安辑，一律平靖。”[82]
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从以上这些资料看，滥杀无辜、烧毁寺庙和村庄的是那些要抵制改土归流的川边土司和不法僧人，也可以看出赵尔丰在镇压叛乱的过程中，并没有滥杀无辜，而是对武装叛乱人员视其情节轻重给予相应的处罚，擒获百余名仅诛杀四人，其余都释放回家了。当地的上层僧人和西藏地方政府，向朝廷状告赵尔丰滥杀无辜、烧毁寺庙和村庄完全是“飞诬构谤，鼓惑愚顽”。如果只看到那些诬蔑不实的一面之词，而不注意弄清楚事情的来龙去脉，将会得出错误的结论。
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应该说，在英、俄帝国主义对藏区精心图谋，更进一步妄图将侵略的魔爪伸向整个西南地区之际，赵尔丰临危受命，在川边推行“改土归流”政策，确实具有重要的时代进步意义，对国家的统一稳定和川边地区的发展作出了不可忽视的贡献。然而，人无完人，赵尔丰在改流的过程中有些方式是过于激进了，也就给处理西藏事务带来一些负面的影响，这是后人需要予以关注的。
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