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清末，清朝中央政府派赵尔丰在川边藏区实施改土归流的决策由于种种原因，具有历史的必然性。从某种意义上说，清末川边新政是符合历史发展的客观规律的，也是时代向前发展的需要。赵尔丰通过颁布《巴塘善后章程》明确宣布，康区“全境皆大皇上地土，无论汉人、蛮人皆为大皇上百姓”，从此永远革除土司之职。“土司从前所设马本、协廒、更占、百色、古噪等名目，一概裁撤不用”。这实际上就是将土司这一原本一直存在于该区域的民族领袖的权力剪除，将皇权或者说中央政府的权威十分明确地放在至高地位。应该说，赵尔丰在改土归流中拟定的政治、经济、文教卫生等方面的不少措施是合理的。但是，他采取的方式比较激进，由于时间紧迫，还没有把土司的势力连根拔除，也没有得到采取措施稳定西藏地方与川边局势的时间，给当地民族关系带来一些暂时的误解。
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（一）关于赵尔丰的评价
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辛亥革命爆发，赵尔丰紧急回川途中被杀害；他走后，曾经改流过的土司又纷纷复辟，回到了从前；很多经济和文教卫生方面的设施也被遗弃；赵尔丰等人设想的“西康建省”计划被搁置。对此，时人曾有过思考：“土司制度，在今日犹未尽除，因汉官本身不良，而令康人不满处甚多，然土司本身组织之严密，对其夷民之庇护，亦有其特到之处，比如夷家被劫受屈，土司能为之伸怨雪冤，有时汉官不能也；土司与其终身同居，世守其地，汉官则五日京兆，调换频仍，纵得贤宰循吏而为夷民所仰赖者，亦可暂而不可久。若云汉官之贪庸，更为边地之特产，盖民国历届守吏，疏于边政整理，求官者夤缘奔竞，赴任后则大肆搜刮，更复滥用亲私，上下其手。边民痛苦甚深，视汉官若汉丐，抚之则后，虐之则仇，两两相形，去从可定，焉得不令其趋附于其土司或喇嘛之宇下？为渊驱鱼，言之可叹，有此原因，政令当不易行。”[73]作出这种思考的人看到的只是暂时的、表面的现象，他没有思考到社会发展进步的规律、“改土归流”的长远积极作用，也没有思考到“改土归流”是一件改变社会制度、人们思想观念和旧习惯的大事，要完成这样一件大事，需要较长的时间，绝非短短十年时间所能做到的。土司制度最终被历史淘汰、被人们抛弃恰恰证明当时实行“改土归流”是正确的。
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赵尔丰在川边藏区实施的改土归流，这场旨在废除土司制度的改革尚未巩固，即因辛亥革命发生，未能实现。但是，赵尔丰的改土归流是一段真实的历史存在，曾经为川边藏区带去了暂时的稳定，不能因为它的最终消失而否定它曾经的存在，也不能否定其推动社会进步的积极意义，不能不看到其维护国家统一的前瞻性。《西康司法近况》中曾载：“自赵氏离任后，政府权力渐衰，喇嘛及土司头人之势力又日渐伸张，因之康民诉讼，遂听其操纵把持……。”[74]
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对那个历史时期来说，赵尔丰在川边的改土归流不仅仅是巩固了中国的西南边疆，有效地抵御了帝国主义的侵犯，维护了中央政府对地方的统治，还对川边藏区的近代化起到了有力的推动作用，为藏汉两个民族之间的文化交流作出了一定的贡献。他在西康建省的想法，为民国时期西康建省奠定了一个很好的基础。
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对于赵尔丰在清末的评价，学术界基本上存在三种观点。早期的研究基本上对他给予了完全否定的评价，认为他就是一个不折不扣的“屠夫”。[75]这一点需要辩证地来看，赵尔丰在川边新政的过程中曾经对当地僧俗百姓造成了伤害。但是，我们要客观、全面地看待问题（看到当时僧人土司聚众叛乱，杀害清朝官员、士兵，甚至将官员“剥皮实草”的残忍罪行。是叛乱在先、平叛在后，并不是一开始便去屠杀僧俗百姓），要尊重历史，对过往的历史人物给予公正的评价。第二种观点是对赵尔丰持完全肯定的态度。[76]这类研究大多只关注到了赵尔丰对维护国家统一、地区稳定方面所作出的贡献，认为其功劳之大，足以忽略其过错，这也是一种不严谨的学术态度。而第三种观点，尤其是近年来学术界对赵尔丰的评价，已经开始逐渐趋于客观化[77]，即在肯定其对国家统一、边疆稳定方面作出贡献的同时，指出其在改土归流中采取的激进的方式，对汉藏等各民族的关系带来的不利影响。
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评价一个历史人物，要与他所处的时代、社会环境、与他有关的人物和事件联系起来，以历史唯物主义的观点和方法进行分析，才能得出客观公正的结论。
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赵尔丰所处的时代川边形势是相当严峻的，当时的四川总督锡良在给朝廷的奏折里说：“数年以来，里塘寺有堪布品初朗吉之乱，泰凝寺有据矿戕官之事，巴塘堪布、土司竟敢谋害大臣，公然叛逆。其他附近三瞻诸番，只知有藏、卫，不知有国家。”[78]
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至于川边上层僧人的所作所为更令人发指：“桑披岭寺喇嘛，恃众逞凶，恣打残杀，先则抗纳夷赋，继则迁怒焚杀纳赋之夷村，并袭杀里塘僧众。光绪二十三年（1897年——编者注），径前督臣鹿传霖派守备李朝福查办，该寺头目普中乍娃佯为欢迎，伏兵隘口袭击，将李朝福父子三人支解……旋前兼署督臣恭寿等，派令提督韩国秀由三岩移师剿办，所部游击施文明复被戕害，剥皮实草，置诸寺中，岁时践击之以示威，至今守边将士言之，犹为流涕。”[79]
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“……提臣马维骐知该寺与巴塘丁林寺夙相狼狈，先加慰谕，饬毋助乱。该逆竟首先撤站，并知军食不继，将该境常年运粜里台之粮食，概行遏粜。一面赶造大炮，断路掘井，声言备拒官兵。”[80]亦即当时川边叛乱已经造势。
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平息川边叛乱当时的情况是：“建昌道赵尔丰留办善后，以其时巴匪尚未肃清，姑饬里塘粮务檄谕，许宥罪归顺。仍置弗顾，派弁前往，入境被劫，仅以身免，近复胁令邻近之稻埧、火珠两村入伙助逆，强将该两村财粟掳运入寺。据赵尔丰先后禀报前来。窃查桑披岭寺喇嘛普中乍娃等，蓄谋肆逆已及十年……储粟制械，堵隘设险，纠聚死党数千……诚不得以蕞尔蛮夷视之。”[81]
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关于赵尔丰是否滥杀无辜之言，也有资料证明并无其事：“旋赵尔丰等将擒获助乱僧番百余名，逐一讯供，多系胁从，仅戮著名悍党四人，余皆遣归故土，罔不同声感泣，誓革前非。其附近各番，早经加意安辑，一律平靖。”[82]
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从以上这些资料看，滥杀无辜、烧毁寺庙和村庄的是那些要抵制改土归流的川边土司和不法僧人，也可以看出赵尔丰在镇压叛乱的过程中，并没有滥杀无辜，而是对武装叛乱人员视其情节轻重给予相应的处罚，擒获百余名仅诛杀四人，其余都释放回家了。当地的上层僧人和西藏地方政府，向朝廷状告赵尔丰滥杀无辜、烧毁寺庙和村庄完全是“飞诬构谤，鼓惑愚顽”。如果只看到那些诬蔑不实的一面之词，而不注意弄清楚事情的来龙去脉，将会得出错误的结论。
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应该说，在英、俄帝国主义对藏区精心图谋，更进一步妄图将侵略的魔爪伸向整个西南地区之际，赵尔丰临危受命，在川边推行“改土归流”政策，确实具有重要的时代进步意义，对国家的统一稳定和川边地区的发展作出了不可忽视的贡献。然而，人无完人，赵尔丰在改流的过程中有些方式是过于激进了，也就给处理西藏事务带来一些负面的影响，这是后人需要予以关注的。
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赵尔丰不仅仅对川边实施了改土归流，也对川边的经济和文化教育卫生事业作出了一系列相应的改革。在此过程中，他解决了几件大事，即长久以来悬而未决的川藏划界问题、瞻对问题和护送川军入藏。这些具体问题的解决，包括改土归流在内，都对当时甚至是很多年以后的西藏地方局势产生了直接的或间接的正面影响。
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有国外学者说：“赵尔丰在清康地区扮演着最为重要的角色，他的所作所为甚至在他死后很多年都影响着中央与西藏地方的关系。”[83]情况的确如此，川边新政因固川保藏而起，而因为它的开展，又直接或间接地影响了当时的西藏地方局势，也影响着其后很多年中央政府与西藏地方的关系。
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（二）川边改土归流的意义
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赵尔丰的“改土归流”是在当时沙俄离间达赖背叛祖国，英帝国主义侵略西藏，进而侵略四川，川边局势不宁的形势下进行的。它的目的就是在政治上摧毁各土司世袭特权，将川边辖地全部纳入清朝流官治理之下，以便发展经济，加强川边实力，以抵制英、俄帝国主义的北进和南下。正如赵尔丰在奏章中所言，“非整军无以御侮，非开利无以规远图，非改制兴全无以为改教”。赵尔丰“改土归流”的意义如下。
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首先在客观上加强了中央与川边藏区的联系，强化了中央政府对川边藏区的统辖地位。打破了川边藏区土司、寺院割据的壁垒，促进了各民族经济、文化的交流，从而遏制了英、俄的野心，维护了祖国统一。赵尔丰顺应了历史发展的潮流，坚决实行“改土归流”，冲击了这一地区的封建农奴制度，打击了僧俗农奴主的统治，这在解除川边藏区社会生产力发展的障碍，减轻人民乌拉差役的沉重负担，促进多民族国家的统一等方面，无疑产生了积极影响。赵尔丰之所以能在短短几年时间内完成“改土归流”，其主要原因是，“改土归流”符合广大藏族人民的根本利益，符合社会发展的客观要求，因此这一措施能赢得人心。同时，把瞻对划给川边，使邻近的藏民得以摆脱拉萨官吏的苛政和威胁，解决了一个久悬未决的问题。
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其次，“改土归流”废除封建农奴制，实现领主经济到地主经济的转变，为川边藏区社会的发展提供了必要条件和可能。川边藏区长期处在封建农奴制的社会发展阶段，封建割据使得土司与土司之间以及土司内部矛盾重重，这必然产生争夺权利以至兼并的斗争，因而造成土司地区社会的长期动乱和人民生命财产的重大损失。这无疑给赵尔丰的“改土归流”提供了必要条件和可能。赵尔丰“并不是一味地注重收权利于中央，与收权同时并起的发展经济，改善人民生活，使流官管制下的社会经济要胜过土司的治理”。如在经济方面，大力号召垦田，由官方给予种子、农具支援，引进先进耕作技术、优良品种，开办制革、印刷、陶瓷、建筑、筑路等一系列有利于经济建设的事业，促进了当地社会由领主经济向地主经济的转变。同时赵尔丰在川边改流之后，筹集资金，兴办教育，举办各种类型的学堂，招募聘任内地贤人前往讲学，培养藏、汉师资，为川边藏区文化普及和提高奠定了基础。另外还广泛宣传卫生知识，设医药局，开展种疫、治病工作，努力提高人民的医疗卫生水平，这些措施有利于经济的发展和社会的进步。
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再次，“改土归流”打破了川边藏区的封闭状态，促进了藏汉人民之间的经济交往和文化交流，有助于增进藏汉人民的了解和藏汉民族的团结。“改土归流”前，川边藏区领主经济的基本特点是，自给自足的自然经济占统治地位。生产的目的，主要是为了取得必需的生活资料，而不是为了交换。主要的生产部门是农业和牧业，手工业是作为农牧业的副业而存在的。交换的基本形式是农牧民之间的以物换物，互通有无，以满足生活上的需求而进行的。这种自给自足的自然经济对外界就无所需求，这就是川边藏区长期处于封闭状态的社会经济基础。另外，封建农奴主阶级为了维持他们的统治，采取闭关自守的政策，极力反对与外界接触，反对一切新鲜事物，力图保持他们的统治秩序不发生变动。因此，这一切严重阻碍了藏汉民族之间的经济文化交流。
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改土归流后，废除了封建割据的土司制度，纳入了全国统一的行政体制，为打破川边藏区的封闭状态，促进藏汉民族的交往和经济文化交流提供了有利条件。一批批汉族农民出关开荒生产，带去了汉民族地区先进的生产工具和生产技术，引进了适于高寒山区的作物品种和高寒山区的灌溉方法，有利于农业生产的发展。随着垦农的出关和大批手工业者流往川边藏区，各种匠铺和作坊应运而生，对川边藏区的手工业发展起到了促进作用。特别是兴办制革厂，从国外引进先进的生产设备，选派藏族青年到内地学习制革技术，这是川边藏区最早的新式工业和第一批产业工人，使川边藏区出现了新的生产部门。另外，开矿业和教育事业的发展，也有力地促进了川边藏区的经济文化交流与发展，也有利于增进藏汉民族的了解和团结。
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如前所述，川边藏区是全国范围内实行“改土归流”政策最晚的区域。与清朝前期的“改土归流”相比，在具体执行时，无论从内容、规模上还是层次上都有了重大变化。清朝前期的“改土归流”往往停留在军事和政治改革方面，并未涉及文化、科教、经济、卫生等方面的改革内容。如雍正命鄂尔泰在云南、四川、贵州、湖广等地进行改土归流后，“向之土司存其名号而已，无尺寸之柄。跋扈倔强者诛殛放流，俯首听命则建官为贤。制度之详，卓越前代”。[84]而川边“改土归流”是在近代复杂的历史背景下产生的，除了对中央集权的追求之外，还有了新的方式、方法和内容。正如赵尔丰向其兄长赵尔巽表述治理川边思想的函电中所描述：以雨露之恩施之，去其前政，苏其民困；兴学以破其愚，垦田以养其身，通商以裕其用，兴工以富其业，而外开铁路以通内地。[85]而且，川边藏区与西藏地方密切相连，因此，赵尔丰等在川边藏区成功实行“改土归流”政策，无疑为此后清政府在西藏地方施政提供了一个颇具操作性的参照模板。
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此外，赵尔丰在川边推行改土归流之际，清朝政府同时派了张荫棠在西藏举办新政，这是清中央政府基于统筹川藏全局的考虑，将四川（主要是川边地区）与西藏联为一气，经藏卫以固蜀疆，固川以声援西藏，永固西南边疆。因此，从一开始，川边“改土归流”便和西藏有着不可分割的关系，同时，对中央政府在西藏地方的新政也产生了一定的带动作用。
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而两地新政的实施者之间的关系也是不容忽视的，同朝为臣，尤其是在两个关系甚为紧密的地方为臣，各官员之间的联系必不可少。赵尔丰对张荫棠是甚为欣赏的，“赵（尔丰）之维护我国在藏主权，与张（荫棠）主张是毫无二致的。故赵在秘奏之末，感赞张荫棠‘谙练情形，熟悉交涉，此番开埠章程，由其一手论结，则深明底蕴，自胜他人十倍，请饬留藏，经营一切’”。[86]1908年7月（清光绪三十四年六月），时值张荫棠与英人签订通商章程，赵尔丰在仔细阅读了该章程后，提出了许多建议，以维护中央政府在西藏地方的主权。在张荫棠调离西藏后，清政府命驻藏大臣联豫接手新政事宜，两地的联系更加频繁，或彼此通报地方情形，或彼此提供帮助等。
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