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“土司制度”原本是在西南各少数民族地区经济落后，社会发展水平低下，地方土著势力强大，而中央王朝在军事征服同时，为避免过度的伤害和引起社会长期动荡，在土著势力臣服的情况下而实行的一种特殊制度，这种制度脱胎于秦汉以降的羁縻政策。故起初只是一方面承认其原有统治势力的统治地位，并利用他们内部之间的矛盾，相互牵制；另一方面限制其势力扩张，不但使其不为边患，而且听命中央朝廷，“额以赋税，听我驱调”。可以说，它是中央政府针对民族地区事务管理进行的一种制度设计，在这一制度框架中，中央政府将一部分本该由中央政府派遣前往的地方官员所掌控的行政权力，交给世居于少数民族地区的头人领袖，让他们拥有民族领袖和政府官员的双重政治身份，最终目的是维护和控制治下社会的正常运行，忠于朝廷。土司制度的建立，是国家权力让渡的结果。土司制度的建立，一方面表明了中国传统国家形态和组织结构的复杂性，另一方面也体现出中央政府以不同的方针政策控制不同民族区域所表现出来的多样性和灵活性，即通过控制民族地区世居的民族领袖，以“管官不管民”的形式，在合而不同的基础上利用该民族地区业已存在的非正式制度[59]因素，包括民间法、当地固有的一些“约定俗成”制度等，成功地转化为国家对民族地区的权威控制，在实现对边疆地区的控制的同时，维护了边疆的安全和稳定。基于这些原因，初创时固然有其必要性。
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然而，随着社会政治、经济的发展，土司势力不断壮大，颇有尾大不掉之势，从而导致土司和中央政权之间的矛盾日益尖锐。一些土司不但拒绝履行规定的职责和义务，专横跋扈，暴虐淫纵，而且扩兵黩武，割据一方，互相征战。更有甚者听命于宗教势力的指使，抗命朝廷，接二连三地发动内讧，发动反对中央朝廷的武装叛乱。如四川瞻对土司事件、四川杂谷土司事件、川西嘉绒的两次大小金川土司事件，等等。土司除发动反对朝廷的内讧及叛乱外，他们彼此之间有的自恃势强，欺凌弱者，也有的势均力敌，两强争雄，还有的为争夺土司职位而互相残杀，等等。这些不仅影响了社会安宁，给人民的生命财产造成极大的危害，也为国家埋下不安定的隐患，更不利于国家的统一。因此，清政府推行“改土归流”，借以清除对峙的割据局面，清除“川藏中梗”的关键所在，从而稳定川边局势，加强政权的统一和中央对边区的控驭。而且，落后的土司制度已成为制约藏区社会经济发展的最大障碍。土司制度的封建割据性以及自然经济形态，造成了藏区长期处于与外界隔绝的闭塞状态中，阻碍了藏区与较发达的中原地区的经济文化交流，再加上土司等封建统治者的沉重剥削压迫，使藏区生产力水平极为低下，社会长期停滞不前，因此，“改土归流”成为社会发展的客观要求。
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二 川边改土归流的过程及措施
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有学者曾将赵尔丰所实行的川边改土归流分为三个阶段：“第一阶段从光绪三十一年（编者注：1905年）到三十四年，先后在巴塘、里塘、乡城、盐井、河口等康南地区改流。第二阶段从光绪三十四年赵尔丰被任命为驻藏办事大臣兼川滇边务大臣到宣统二年（编者注：1910年）配合川军进藏。……第三阶段是宣统二年到清王朝崩溃为止。”[60]
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（一）第一阶段
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在平息巴塘、理塘之乱后，考虑到川边地区纵横千里，如每一地都设流官进行分别治理，情况会显得极为复杂。但如果将其隶属于四川管辖之内，因其土地广袤，也不是一个道员能管理得来的。已经改流的地方需要妥善的管理，还有很多地方的改土归流仍有待进行。这就需要一个非常懂政治并熟悉边情事务的官员来处理这一切，以免贻误边事。因此，锡良、绰哈布于1906年6月上奏朝廷说，“边事不理，川藏中梗，关系更大。征之前事，藏侵瞻对，川不能救；英兵入藏，川不能战。藏危边乱，牵制全局者，皆边、藏不治，道途中梗之所致也。……臣等详筹乘此改土归流，照宁夏、青海之例，先置川滇边务大臣驻扎巴塘练兵，以为西藏声援。整顿地方，以为后盾，川、滇、边、藏息息相通，联为一致，一劳永逸，此西南之计也”；“如川边将来建省，以为改土归流之基”[61]，请旨川边建省并设立川滇边务大臣，以统筹川边经营诸项事宜。清廷没有批准建省计划，只批准了建立川滇边务大臣的计划。当时赵尔丰为炉边善后督办，他迅速平定了巴塘、乡城，进而将其改土归流，在当地有较高的威信。于是朝廷颁旨“以赵尔丰为川滇边务大臣”。[62]7月，赵尔丰上任后率先在巴塘和理塘地区进行改土归流。他首先将巴塘地方肇事的土司罗近宝正法，然后对捕获的人逐一审问，释放了误抓的藏民和商人，几天之内肃清巴塘境内，开始改设流官。
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赵尔丰委任巴塘粮员吴锡珍代为管理该地一切事宜，包括清查户口、规定粮食税收、修理过往道路等。11月，吴锡珍发放了藏汉两种文字的田产处理方案，规定巴塘、理塘、乡城等地在改土归流之时，所有的田产不准施送喇嘛，喇嘛也不得私自接受。如需要田产耕作，必须报请地方官员授予田契。另外，赵尔丰还命贵州候补知县王会同为盐井委员，去盐井地方招安，同时征收盐税。他还委派四川候补州判姜孟侯赴乡城一带传播改土归流的理念，为以后改土归流打下舆论基础。
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为能彻底地对巴塘等地区进行改土归流，赵尔丰拟定了《巴塘善后章程》，共印4000册，散发民间。该章程规定了在巴塘正、副土司被正法后，从此永远革除土司头衔，并裁撤之前土司制度下设的所有官职，改土归流，一律由地方官员管理；所有差事所产生的费用，全部由官员发给，不得向百姓索要；每个村落由村民自己选出一位公正的人为头人，代为管理村内事务，头人的薪水每年为青稞三十克[63]，百姓按贫富程度不同共同摊派，头人任期三年，届满后再由村民自行选出下一任；地方衙门设汉族保正三人和藏族保正三人，由互通藏、汉文的人士担当，共同管理地方钱、粮、词讼等事务。
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章程对纳粮也作了详细的规定：将土地按贫瘠程度划分为上、中、下三等，农民耕种后，按上等交纳四成、中等交纳三成、下等交纳两成的办法向政府纳粮，寺院地产也同样按规定纳粮。纳粮时限以地方气候为准，种植一季的，统一在当年十月前交纳完成；种两季的，春粮在六月前交纳，秋粮在九月前交纳。到期不交者，官员派人前往催促，所产生的费用由拖欠的人支付，催促后仍不交者，交由地方官严惩；之前所查抄的丁林寺和正副土司的地产，由地方官招人耕种，按五成交纳粮食；同时，百姓每年还应以纹银或藏元向国家缴纳税款，不得以首饰相抵；另外，乌拉差粮也一并归地方官管理，由地方官根据情形合理收取并合理分配。至于马夫和脚夫等的费用，均由地方官发给，其间所需要的器皿工具，也由官员统一置办，不得扰乱当地百姓。
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赵尔丰在章程中对司法也作了明确的规定：无论汉族还是藏族、僧侣还是俗民、或者教民，出现任何纠纷，均由地方官审理，其他人不得干预。杀人者偿命，地方官可视案件中的情节裁断给以相应的惩罚，尤其恶性杀人者不得以银子或茶等赔偿了事；抢劫者，无论是谁，给予正法；偷窃者被人抓，归还赃物，第一次以杖罚，第二次以枷罚，第三次罚为人奴，第四次充军；通奸者，男女均要受罚，男方杖责一千，罚银两秤[64]，女方掌嘴五百，罚银两秤；强奸者，男方受罚，女方免罪。除了上述对杀人、劫掠、偷窃、通奸等的处罚办法外，赵尔丰还对普通案件、审理案件费用、传票、限期、展期、销案、换票等分别做出了相应的规定。
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赵尔丰在此章程中还有一个大的举措，就是对文教卫生方面做出的规定。在各地方设立学堂，无论藏、汉家庭的小孩，五岁或者六岁均要送入学堂读书；巴塘百姓均须剃发梳辫；每天早起必须先洗漱；服装上不强行要求，可根据个人喜好为之，但必须着裤以明礼；赵尔丰还与人议定了《巴塘百家姓》[65]，供百姓选取，作为族姓。
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此外，章程中还对人人平等、丧葬、坟墓、戒烟、如厕等作了说明和规定。从这个章程可以看出，赵尔丰在改土归流的过程中，试图秉承公平公正的原则去处理事情，官员由藏汉两民族官员共同担任，在处理地方事务时，无论藏汉还是僧俗，一律平等对待，还强调了人与人之间的平等关系，这些都具有一定的进步意义。他在以发展巴塘经济、稳定巴塘地方局势、推动巴塘社会向前发展为出发点的原则上，对该地的方方面面做出了规定，提出了自己的建议。但是，他身为封建王朝的大吏，在推行“改土归流”中表现出的大汉族主义的一些做法是难以为藏族百姓所接受的，也影响了当地民族关系。这是其历史局限性的体现。
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1907年5月，赵尔丰上书朝廷，禀明急需办理的川滇边务事宜，包括兴学、通商、开矿、屯垦、练兵和设官等六项，并随之呈上其拟定的章程。屯垦方面，由于川滇边地气候恶劣，且道路艰险，没人愿意去耕种。赵尔丰建议让有意愿的人去自行认垦，待土地开垦成熟之后，归该垦户所有，不收地价，只照额纳粮。练兵方面，赵尔丰计划先在川边设巡防五营，并拟于巡防营外，先练步队两营，待步队练成之后，再练炮队一营、马队一营。等新兵练成之后，再分驻在各地，撤回原来的营队。设官方面，拟设巴安直隶厅，并在理塘和乡城设置县治，改理塘为顺化县，乡城为定乡县，盐井改为盐井县，稻坝改为稻城县，贡嘎岭设县丞，同属于理化州。兴学方面，拟于巴安、顺化、定乡等处先各设小学堂一处，蒙学堂两三处，稻坝、贡嘎岭、盐井和中渡等地各设蒙学堂二三处。凡七岁以上儿童，均入蒙学堂学习。学制三年，并次第设立中学堂和高等学堂。通商方面，拟整修道路，并沿途修建旅店。并在巴安、顺化和定乡等地开设工厂，招募内地能工巧匠教授制造皮革商品，运往内地销售。开矿方面，拟聘请在外留学过的专门人才进行勘测，寻找最好的矿床，设立工厂，并雇员进行开采。[66]上述是赵尔丰拟定的章程内容，得朝廷应允后，即进行具体实施。
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（二）第二阶段
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赵尔丰在巴塘、理塘成功地进行了改土归流，巩固了清中央政府对川边地区的统治。川藏为邻，于是，朝廷在这一基础上，趁热打铁，借以进一步巩固西藏的局势。1908年2月，清廷颁旨：“西藏为川蜀藩篱，与强邻逼处，而地方广漠，番民蒙昧。举凡练兵、兴学、务农、开矿、讲求实业、利便交通，以及添置官吏、整饬庶政大端，均应及时规划，期于治理日益修明。现经降旨：派赵尔丰为驻藏办事大臣，特加崇衔，以重事权；并调赵尔巽为四川总督，以免扞格，而便联络；应即责成赵尔丰会同联豫察度情形，将藏中应办各事通盘筹划，详拟章程，次第奏请施行……”[67]赵尔丰考虑到入藏后能有所威慑，利于改革的进行，遂招募三营新兵，随同进藏；另招200壮丁为卫队，随其左右出行办事。
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5月，在赵尔丰为进藏做准备时，西藏地方和川边藏传佛教寺院得知赵尔丰拟进西藏的消息后，联名上奏，恳请朝廷撤销此决定，驻藏大臣联豫没有代奏，而将此事秘密知会了赵尔丰。赵尔丰闻讯仍决定进藏。于是西藏地方一边遣人由海道进京奏请，一边秘密地操练军队，准备阻拦赵尔丰入藏。[68]朝廷得知后，“着赵尔丰、赵尔巽妥慎会商，节节布置，步步稳进。其后路巴塘、理塘一带，并着赵尔巽潜驻重兵，以壮声威”。[69]赵尔丰一行启程后，藏军集结，扬言封锁到拉萨的大路，以阻止赵尔丰进藏。1910年4月，赵尔丰会同其兄奏请将德格、春科、高日三土司改流，改设登科府，德化、白玉二州和石渠、同普两个县，并设边北道统辖新设的府、州、县。
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赵尔丰认为对于西藏的经营“势必威以兵力，犁庭扫穴，然后抚之以恩，归心向化”。[70]事实上，土司制度在藏族地区沿用了许久，越来越多地暴露出它的弊端，且土司们对农奴的无穷剥夺与奴役，致使地方百姓苦不堪言。此时此刻，朝廷要的是解决藏区土司制度积弊的结果，而赵尔丰则采用了他认为最有效的方式。他采取的方式在川边地区的改流中，由于种种原因，遭到了当地上层僧俗的反对。因此，也导致西藏地方政府坚决阻止赵尔丰进藏。赵尔丰也意识到，在这种情况下，他若强行进藏，必带更多兵马方能解决问题，而这样恐怕会影响西藏地方局势。于是，他上奏朝廷，表示“再四筹思，求其两全善计，惟有尔丰自行引退之一法。转移默运，既不使彼持进退之权；意见潜消，自无虑其萌悖叛之志。存纪纲而维全局，虽损名誉，仅及一身，当无有善于此者”。[71]当时正值十三世达赖喇嘛在京觐见，情况较为复杂，为避免变乱，朝廷遂于3月免去赵尔丰驻藏办事大臣职位，任其为川滇边务大臣，驻扎巴塘，管理川边事务，并特别将察木多、乍丫两地划归边务大臣管理，以为后援。
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是年，赵尔丰先后奏请设立果洛、达威两县。接着，在赵尔丰将咱里、冷边、沈边三地土司改流。后又奏请将明正土司改流，将道坞改为道孚县，九龙改为九龙县，巴底、巴旺改为丹巴县，泸定桥巡检辖区改为泸定县，统辖于康定府。1910年5月，傅嵩炑在办理明正土司改流后便出关到泰宁，改流其地。并没收察木多、乍丫两呼图克图的印信，将其改流。9月，设立乍丫理事官，将察木多粮员改为理事官，管理地方行政事务。
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1909年7月，在西藏驻藏办事大臣联豫的再三催促下，四川新练陆军约两千人，由钟颖统率，于6月26日从成都出发，11月到达察木多。赵尔丰听闻有藏军在向硕般多方向集结，于是为掩护川军顺利进藏，命边军从恩达沿硕般多、洛隆宗、边坝川藏大道往西藏方向前进。赵尔丰再命管带顾复庆进兵江卡和贡觉，命管带程凤翔进兵桑昂曲宗。川军于1910年2月到达拉萨，十三世达赖喇嘛闻此后连夜逃离西藏，前往印度。
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（三）第三阶段
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1910年2月，程凤翔进驻桑昂曲宗，3月进驻杂瑜。3月10日，赵尔丰、赵尔巽请旨在德格、春科、高日三土司地方设置道府州县，在其三者之交界登科地方设知府一名，曰登科府；在德格的龚垭地方设知州一名，曰德化州；在德化北面与俄洛、西宁的杂渠地方设知县一名，曰石渠县；在德化南面和巴塘毗邻的白玉地方设知州，曰白玉州；在德化西面和乍丫、察木多相连的同普地方设知县，曰同普县；而德化的东面和麻书、孔萨土司连接之处划归德化州管理。规定其地方钱粮、词讼、监狱等一切事务，均由该地方官管理。后赵尔丰又先后请旨将察木多改为昌都府，乍丫改为察雅县，恩达改为恩达县，贡觉改为贡县，江卡改为宁静县，桑昂曲宗改为科麦县，杂瑜改为察隅县，均隶属于昌都府。
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1911年3月22日，民政部奏准各省未改流土司一律改设流官，“拟请饬下各该省督抚及边务大臣详细调查，凡有土司、土官地方，酌拟改流办法，奏请核议施行”，此举加快了川边改土归流的步伐。同月，赵尔丰派统领凤山率军攻打得荣浪藏寺，该寺归诚，设得荣委员。巴塘所属冷卡石也输诚归顺，划归三坝委员管辖，于是原有巴塘土司之地，全部改设流官。
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4月，清政府调赵尔丰为四川总督，以四川布政史王人文任川滇边务大臣。当时，川边土司未改流者仍然很多，特别是瞻对问题还没有解决，赵尔丰不能即行回川赴任，因此商同川督赵尔巽分别奏请以傅嵩炑代理川滇边务大臣，以王人文暂行护理四川总督。5月，赵尔丰交卸边务大臣，并会同代理边务大臣傅嵩炑继续办理改土归流。两人从巴塘到甘孜，没收了灵葱、白利、朱窝、东科、革什咱、鱼科、明正等土司印信并改流，并要求驻瞻对的藏官限期回藏。当时川边改土归流已成大势，瞻对势孤，不能再与之对抗，因而瞻对藏官回藏，给银十六万两，作为同治初年藏军平定瞻对土司贡布朗杰之乱的军费补偿，于是久悬未决的瞻对问题得以解决。赵尔丰奏请将瞻对改为怀柔县，甘孜为甘孜县，炉霍屯改为炉霍县。
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从1905年巴塘土司改流，经过七年时间，川边土司至此已全部改流，为建省奠定了基础。因此，傅嵩炑、尹克昌先后奏请在川边建省，“查边地界于川藏之间，乃川省前行，为西藏后劲……于是各处土司、喇嘛，只知有西藏，不知有朝廷……光绪三十二年，里、巴两塘经建昌道赵尔丰勘定。朝廷注重边疆，为长治久安计，特简赵尔丰充边务大臣，镇抚其地……光绪三十四年，奏请驱剿德格逆匪。宣统元年，肃清德格土司，即请改土归流……总计地面，已奏定府、厅、州、县者十余缺，已奏设官而未定府、厅、州、县者十余处。近日改流及从前应行添设郡县之处犹多，已成建省规模。而星使非常设之官，形同寄处，亟应及时规划，改设行省，俾便扩充政治，底定边陲……查边境乃古康地，其地在西，拟名曰‘西康省’。建设方镇，以为川滇屏蔽，藏卫根基”。[72]然而，历史是不以人的意志为转移的。四川保路运动兴起，驻武汉部队被调往四川，就此，武昌起义打响，辛亥革命爆发。在此时刻，清政府再也无暇顾及，西康建省计划被搁置。
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三 川边改土归流的意义及其对西藏的影响
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