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清室于1912年2月12日（宣统三年十二月二十五日）颁布“退位诏书”时，就提出：“由袁世凯以全权组织临时共和政府，与民军协商统一办法。总期人民安堵，海宇乂安，仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土为一大中华民国。”[11]
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3月11日颁发的《中华民国临时约法》第一次将“五族共和”的思想法律化，在其第一章总纲第三条规定：“中华民国领土，为二十二行省，内、外蒙古，西藏，青海。”第二章“人民”之第五条规定：“中华民国人民，一律平等，无种族、阶级、宗教之区别。”第三章“参议院”之第十八条规定：“参议员，每行省、内蒙古、外蒙古、西藏各选派五人……参议院会议时，每参议有一表决权。”[12]
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至此，民国政府在新政权的成立之初，即确立了“五族共和”的国策，更在法律范围内肯定了西藏与汉、满、蒙、回诸地一样是中国领土不可分割的一部分，对国家事务拥有平等的参政、议政权利。
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1912年2月15日，袁世凯就任临时大总统，但袁世凯所领导的北洋政府在西藏的地位问题上，依然沿袭孙中山提出的“五族共和”政策和《临时约法》的民族政策。3月25日，袁世凯发布《劝谕蒙藏令》，分别致电达赖喇嘛、班禅额尔德尼、哲布尊丹巴呼图克图，称“凡我蒙藏人民，率循旧俗，作西北屏藩，安心内向……现在政体改革，连共和五大民族，均归平等。本大总统坚心毅力，誓将一切旧日专制弊政悉行禁革。蒙藏地方，尤应体察舆情，保守治安”，为实现蒙藏地区的稳定，更是劝谕蒙藏的上层僧俗“于中央大政，及各该地方应兴应革事宜，各抒所见，随时报告，用备采择。务使蒙藏人民，一切公权私权，均与内地平等，以期大同而享幸福，是所至望”。[13]4月13日袁世凯发布《废除汉、满、蒙、回、藏通婚禁令》。4月22日，袁世凯重申：“现在五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同为我中华民国领土，则蒙、藏、回疆各民族，即同为我中华民国国民，自不能如帝政时代再有藩属名称。此后，蒙、藏、回疆等处，自应统筹规划，以谋内政之统一，而冀民族之大同。”[14]
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1914年5月1日，民国北京政府公布《中华民国约法》，其第一章“国家”第三条规定“中华民国之领土，依从前帝国（按指清政府）所有之疆域”；第二章“人民”第四条规定“中华民国人民，无种族、阶级、宗教之区别，法律上均为平等”；第十章“附则”第六十五条规定“中华民国元年二月十二日所宣布之……满、蒙、回、藏各族待遇条件，永不变更其效力”。[15]1923年10月10日北京政府公布《中华民国宪法》，第一章“国体”第一条规定“中华民国永远为统一民主国”；第三章“国土”第三条规定“中华民国国土，依其固有之疆域。国土及其区划，非以法律不得变更之”；第十二章“地方制度”第一、三、五条规定“内外蒙古、西藏、青海因地方人民之公意，得划分为省、县两级，适用本章各规定。但未设省、县以前，其行政制度，以法律定之”。[16]以后的历届政府也相继提出类似的宣言。
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南京国民政府成立前的民国政府，各项法令条文中都明确规定：西藏是中华民国不可分割的一部分；藏族是中华民族的同胞。民国政府以“五族共和”为口号和相关法律条文的出台，表示政府肯定了西藏在中国的法律地位，是中华民族的组成成分。西藏在民国并没有，也不可能具有帝国主义所谓的“事实独立地位”。
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在民国建立之初，民国政府即着手编制国家预算，其中就有民国中央对西藏地方的财政安排。国内有学者在史料中查找到《民国二年度国家预算西藏省岁入岁出分表》和《民国八年度西藏国家预算省岁入岁出预计分表》[17]，从预算表的正式名称看，把西藏列为“西藏省”，说明民国初年，中央即视西藏与内地各省完全平等，其中的政治含义不言自明。正因为如此，民国初年中央政府对西藏的财政投入和扶持政策自有其特殊的政治意义和历史作用。
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从预算表里可以得知，民国二年前后中央政府对西藏的财政投入，系由中央各部预算汇总中央后，由中央财政统一拨付。其中，西藏办事长官、右参赞等官员（相当于清代的驻藏大臣及帮办大臣，但因英国及英印政府的阻挠，西藏办事长官滞留印度，未能进驻西藏）的经费开支列入内务部。原清代封赐的西藏政教首领官员及拉萨警察的俸给和经费，因民国中央政府通告“中华民国领土，为二十二行省，内外蒙古、西藏、青海”[18]，在废除前清理藩部的同时，“视蒙、藏、回、疆与内地各省平等”，故由在内务部内的专门机构——边务局暂行管理。[19]中央继续拨付西藏的其他俸给和经费，也列入内务部支出。
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陈崇凯等人指出：民国时期继续承担清代在西藏设立的靖西同知兼亚东关监督、江孜监督的经费，也同上述理由一样，改由中央财政部直接开支。清代在西藏设立的前藏粮台兼后藏粮饷和拉萨、江孜粮务的经费，继续由民国陆军部开支。清代在藏及民国初期在内地所办涉及西藏的学校经费，由民国教育部列入补助边疆教育款内拨付。民国八年（1919年），中央政府对西藏的财政预算项目有所变化。在继续前述财政开支的同时，民国政府计划开发西藏，首先是交通通信事业，因此新增加了一项电报经费，将其列入民国交通部开支。而清代驻藏右参赞一职为民国新设调用委员所取代，经费开支办法不变。又因蒙藏委员会的设立和《喇嘛管理办法》的制定、颁行，新增的喇嘛经费、蒙藏招待所和蒙藏学校专项经费，则列为民国财政部固定开支。另因准备民军进藏而新增军队经费一项，列入民国陆军部开支。
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陈崇凯等人经过深入分析之后认为，民国二年（1913年）中央政府对西藏的财政投入，具有以下两个特点：第一个特点是，同清末宣统四年西藏地方政府自报的预算之数相比，减少了1086091银圆。一因清末所派数千川军入驻西藏，临时性开支巨大；二因当时驻藏大臣联豫等在西藏实施新政改革，增加了许多经费开支；三因民国初年，中央委派的西藏办事长官因英印政府的非法阻挠，迟迟不能入藏，同清代相比，少了驻藏衙门机构的各项开支。第二个特点是，在当年开支的五类项目当中，除陆军部和外务部所管开支减少外（原因同上），又有三类开支其实较宣统年大有增加。其中，内务部所管用于西藏的经费增加了63573银圆，教育部所管用于西藏的经费增加了3191银圆，财务部所管用于西藏的经费增加了60000银圆。所以尽管从总数上看，似乎用于西藏的财政开支减少了，但减少的只是临时性开支。实际上，用于西藏稳定和发展的经常性、固定性开支有了较大的增加，也从另一个角度说明了在民国初年，西藏地方与中央政府关系处于不正常而政府经费又非常拮据的特殊情况下，民国政府仍然向西藏进行了较大的财政投入，仍然十分重视以此维护中央政府的对藏主权问题。其政治意义远远大于经济意义。
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民国5年（1916年），国家岁出西藏预算议定总数为377000银圆。其中，内务经费支出137000银圆，财政经费支出60000银圆，教育经费（学务）支出10000银圆，交通经费支出40000银圆，陆军经费支出130000银圆。民国五年中央政府对西藏的财政投入具有两个特点。第一个特点是同民国二年西藏预算之数相比，减少了34750银圆，但数目不大，不到民国二年度总额的1/10；而且当时正处在袁世凯的北洋政府执政期间，袁世凯一面同其他北洋军阀争权夺利，一面在护法运动的反对声中急于称帝，不可能向西藏投入更多的财力。尽管如此，袁世凯的北洋政府在对待西藏问题上，还是花了必要的财力。第二个特点是从分项来看，内容有新的变化，数量也有增加。一是对于警察的用费，增加了近乎两倍，从36000银圆增至100000银圆，所供养的西藏警察，也从拉萨一地扩至拉萨、江孜两地。二是新增加了开发西藏地方的交通用费，当年开支达40000银圆。三是军事开支增加了26500银圆。增加的原因与当时爆发的青康藏战争有关。
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民国八年度（1919年），国家预算用于西藏的财政开支，除军队开支有所减少外，其他均与民国五年相同，总额为351000银圆。民国八年中央政府对西藏的财政投入，也具有两个特点。第一个特点是，康青藏战事结束，十三世达赖派新的人员出任驻京寺院堪布，民国中央与西藏地方的关系进入转折阶段。在此情况下，中央设立了蒙藏委员会，而当年财政部拨付的蒙藏经费为79900.5银圆。两项相加，则达536801银圆。同民国二年度拨付的411750银圆相比，反而增加了125051银圆。即使将新增的蒙藏经费减半计算，仍然多出45000银圆以上。第二个特点是，随着战事的和平解决，中央用于西藏的经费总额虽然有所减少，但同民国二年相比，其中却增加了学务经费10000银圆。同时，为保持中央的对藏主权，同民国五年一样，民国政府继续承担历代中央政府册封的西藏上层人物的俸禄和西藏警察、海关的既定经费，数额也照旧不变。[20]
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仅从民国财政预算二年度与八年度的西藏分表中，可以看到一个事实，民国成立之后，中央政府将西藏地方和内地各省视为一体，即使是在西藏地方与中央关系极不正常的情况下，仍然分年度做出预算和决算。
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表1-1 民国二年度国家预算西藏省岁入岁出分表
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（三）西藏的法律地位辨析
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法律地位是法律主体享受权利与承担义务的资格，其中包括法律主体享有权利和承担义务的相应程度。民国时期西藏地区法律地位的问题，实质是西藏是否有资格享有“独立”、是否作为一个“独立国家”承担了相应的国际义务。通过对近代发生的若干与西藏有关史实的梳理分析，我们可以看出，民国时期的西藏地方在中国国家的内部并未分离而独立，在外也未得到国际社会的承认，根本就没有相应的国家权力。因此，民国时期的西藏并不具有“独立国家”的法律地位，西藏地方仍然是中国中央政府管辖下的中国组成部分之一。
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1912年1月中华民国甫一成立，便举起了“五族共和”的旗帜，中华民国颁布的首部宪法就明确了西藏是中国不可分割的一部分，并设立了蒙藏事务局，任命了西藏办事长官。英帝国主义趁着民国政府内忧外患，公开干涉我国的内政，企图否定中国政府对西藏地方的主权，并大力扶植西藏上层亲英分子。事实上，和国内其他省一样，民国初期的西藏动荡不已。英帝国主义唆使西藏的一小撮民族分裂分子，组织民军，以武力逼迫驻藏军队缴械离藏，进而升级到强逼中央政府驻藏官员离藏，使其滞留印度，造成了中央与西藏地方的不正常关系，甚至导致中央政府与西藏地方政府的关系一度恶化。这些行为遭到了西藏爱国力量的抵制和全国人民的坚决反对。
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尽管在英帝国主义的恶意挑唆下，民国时期尤其是民国初期西藏地方与中央的关系不正常，但是中国从元朝以来对西藏地方行使主权的事实没有改变，达赖喇嘛和班禅额尔德尼继续接受中央政府的批准和册封，以确立其在西藏地方政治、宗教上的合法地位。西藏并没有成为所谓的“独立国”。历届中央政府颁布的有关西藏的法令、法规，表明了民国历届中央政府拥有对西藏地方的主权和法律的主导地位，许多法律在一定程度上得到贯彻实施。
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中华民国成立，以国家根本大法的形式确保了中央政府对西藏地方的管辖权和治理权，而且以此为依据处理与西藏地方有关的各种国际关系，例如《中华民国临时约法》《中华民国约法》《中华民国宪法》《中华民国训政时期约法》等。根据民国时期历届中央政府制定的根本大法，作为中国领土一部分的西藏，与其他省一样，享有参政、议政权。1934年4月10日，北京政府公布《西藏第一届国会议员选举法》，规定“西藏第一届参议员及众议员之选举，得于政府所在地行之”，接着，1934年底，先后公布了《参议院议员选举法》《众议院议员选举法》《参议院参议员选举法实施细则》等，对西藏选举参、众议员的办法、名额等，都有明确规定。
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国民政府还就西藏的地方事务专门颁布了《西藏待遇条法》《边疆宗教领袖来京展觐办法》《蒙、藏、回、疆各地长官及宗教领袖人员来京展觐赏赉办法》《喇嘛任用办法》《边疆武职人员叙授官衔暂行条例》等；1938年，抗战时期的蒙藏委员会还公布了《喇嘛转世办法》。
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总而言之，民国政府制定的法律主要包括两个方面：一方面是各个政权时期普遍制定的宪法以及宪法性文件中所涉及的治藏法规；另一方面是针对西藏地区所制定的单行行政法规。[21]如1912年1月1日，中华民国正式宣告成立，孙中山在《临时大总统宣言》中庄严宣告：“国家之本，在于人民。合汉、满、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人。是曰民族之统一。武汉首义，十数行省先后独立。所谓独立，对于清廷为脱离，对于各省为联合，蒙古、西藏意亦同此。行动既一，决无歧趋，枢机成于中央，斯经纬周于四至。是曰领土之统一。”[22]即通过宣言以法律形式确定在国家根本大法之中。1912年3月11日，南京临时政府公布了《中华民国临时宪法》，规定了各民族平等的原则，这是中国历史上第一次以法律形式宣布各民族平等的法律原则，为以后民族法的制定奠定了基础。国民政府时期，“为加强边疆特别是西藏政权建设，颁布了一系列宗教管理法、行政管理法、教育管理法等单行法规，为实现对西藏治理的法律化作出了一定贡献”[23]。此外，在民国时期的西藏地方，《钦定藏内善后章程二十九条》、《水牛年文告》[24]、《铁虎清册》、《钦定理藩院则例》和《新治藏政策大纲十九条》[25]仍然有着法律效力。历史上遗存的宗教事务法规，界定了中央与西藏地方的关系，后来成为宗教历史仪轨的，主要是西藏活佛[26]转世必须由中央政府认定，情况特殊时需经过“金瓶掣签”来选择，坐床仪式必须由中央代表主持，民国时期在这方面的规定没有原则上的变动。
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民国时期的国际社会无一承认中国西藏地区取得了“独立的国家地位”，即没有任何国家承认西藏是一个国家。典型事件有二。一是1946年在印度举行的所谓泛亚会议，虽然帝国主义和西藏少数分裂分子大搞西藏独立活动，悬挂雪山狮子旗，篡改地图，但亚洲30个国家和地区都不承认西藏是独立的国家，最后在中国政府的强烈反对下，会议组织者取下了雪山狮子旗，更正了个别人蓄意篡改的地图。印度政府亦辩称：此次会议是以个人名义举行的，而非以政府首长地位召集的；会议邀请对象纯以文化团体为主，而非以国家为单位。这表明，就连与西藏地方关系极为密切的印度政府当时亦未承认西藏是“独立的国家”。二是1947年发生的商务代表团事件，西藏地方的一些分裂分子为了获取所谓国际支持，游走于欧美国家，妄图得到其支持，但事实上到最后没有任何国家支持他们要求承认西藏“独立”的宣传。
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（四）西藏人民对“五族共和”口号的接受
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对于“五族共和”的口号，各族人民的态度究竟如何？尽管外蒙古于1911年在俄国策动实行了分裂独立，但是内蒙古王公坚决反对外蒙古的这种倒行，明确表达自己的立场：“数百年来，汉蒙久成一家”，“共和新立，五族一家……我蒙同系中华民族，自宜一体出力，维持民国”[27]，欣然赞同“五族共和”的口号。由于维吾尔族、哈萨克族、回族等主要集中于新疆地区，新疆在光绪十年（1884年）就已建省，因而与中央政府的关系较为密切，中央政府对此地的治理也较为稳定。辛亥革命一爆发，新疆便接受了“五族共和”的口号，新疆的革命党人建立了“五族共进会”。