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由于西藏地方与内地距离较远，交通十分不便，因而“五族共和”的口号未能及早传入西藏。更由于部分驻藏清军良莠不齐，鱼龙混杂，虽于乱中打出“共和”和“革命”的旗帜，但是部分军人肆意妄为，抢劫杀戮，无军纪管束，无法无天，使“共和”名声大受侮辱。
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作为藏族人民的领袖之一，九世班禅额尔德尼·曲吉尼玛积极赞成“五族共和”，并为实现这一口号积极奔走呼号。1925年，北京政府召开善后会议，九世班禅致函与会代表，敦促各方“尽释前嫌……一心想中国往好处走”，建设一个“五族共助”，“财政富足、民生安乐”的中国。随后，在《班禅致善后会议消弭战祸实行五族共和意见书》中重申“五族共和”的口号，号召中国“五族人民同心合力如弟兄、如手足”，共建国家，并对国内军阀混战，当政者漠视边疆少数民族，在建设国家、帮助少数民族等问题上“徒作纸上之空言”的状况提出了批判。
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二 民国政府宣慰西藏的新举措
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民国时期，外国帝国主义势力觊觎西藏，它们虎视眈眈地想要将西藏从中国分裂出去，西藏的一小撮分裂分子配合这一阴谋，积极行动，造成了西藏地方政局的严重动荡。同时，由于西藏与中央政府地理距离遥远，当时的交通和通信设施较为落后，在客观上又造成了民国中央政府与西藏地方之间的隔阂，双方沟通渠道不畅，民国中央政府方面对西藏政局缺乏真实的了解，无法提出切合西藏实际、满足西藏需要的政策法令。而西藏方面，不能正确理解国民政府的政策条文，更难以贯彻执行。面对如此尴尬的政治局面，民国政府的明智之举，就是派员入藏，了解真实的西藏，一方面可为提出符合西藏时局的法令政策奠定基础；另一方面可借派员入藏，联络中央政府与西藏的关系，向其宣传民国政府的对藏政策。
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1912年7月25日，民国政府正式设置管理西藏和蒙古事务的中央机构“蒙藏事务局”，隶属国务总理。1914年5月，民国政府将蒙藏事务局改为“蒙藏院”，直接对大总统负责。1928年12月，南京国民政府又改“蒙藏院”为“蒙藏委员会”，直属行政院。蒙藏事务局曾呈请国务院和大总统批准，派员入藏实行宣慰。
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1912年6月，民国政府任命蒙藏事务局职员杨芬、姚锡光为赴藏“劝慰员”，赴藏宣慰。由于受康藏军事的影响，十三世达赖喇嘛先前已仓皇逃至印度避难，但是当杨芬到达印度时，达赖却已回藏主持西藏政局。杨芬无奈被英印当局无理阻挠，滞留在印度。
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杨芬在1913年向蒙藏事务局的报告中揭露：“窃于去年六月初十日前赴英印大吉岭劝慰达赖，邀其来京，赞祝共和，商办善后。当驰抵印境，达赖已被番人迎回，拟即入藏劝慰。惟其时当藏战激烈之际，英人禁止汉人入藏，于大吉岭断绝我官民交通，其意在售运枪械，煽惑番人侵夺领土，本员查悉此情，殊切焦虑，且闻驻藏汉族被困危急，川援未尽，排解无人，特电请示。当接电，令本员相机谋办，能觅相当和解为妙。得复后，即谒见英巡抚吉郎，说明赴藏宗旨与国际无关，请给护照前进。彼初则允诺，继则翻悔，托言请示印督，俟回电至，即行知照，屡经催问，愈形阻滞，如是月余，不能前进。”[28]
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杨芬的劝慰使命受挫，但是他仍不懈努力，通过多方途径得以将“劝慰书件”传递到达赖手中。
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达赖喇嘛还于1912年的七八月间，在复函杨芬时，主动致信给蒙藏事务局，表示：“前因教务由京回藏，振兴教务，竭力整顿。嗣以革去名号，暂居大吉岭。去冬川省事起，藏中至今未靖，意欲维持佛教，请转呈妥商。”[29]蒙藏事务局于是呈请袁世凯恢复达赖喇嘛的名号。同年10月28日，袁世凯发布总统令，“现在共和成立，五族一家，前达赖喇嘛诚心内向，从前误解自应捐释，应即复封为‘诚顺赞化西天大善自在佛’，以期维持黄教，赞翊民国，同我太平”[30]。
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1912年康藏战事爆发，民国政府电令四川总督尹昌衡、云南都督蔡锷率军西征，“迅拨得力军队，联合进藏，竭力镇抚”[31]。在此之前，袁世凯对于西藏问题，向孙中山先生咨询过对藏是否用兵的意见。孙中山先生以大局为重，站在全民族的利益角度，主张以缓和的方式处理藏事，“余极端反对以兵力从事，一旦激起外响，牵动内地，关系至大。故余主张两事：一、速颁待遇西藏条例；二、加尹昌衡宣抚使衔，只身入藏，宣布政府德意，令其自行取消独立”[32]。同时，四川军阀王裿昌向民国政府呈请：“窃西藏，频年不懈，盖以处之者无善策，而受之者无感情。历朝治边，专恃威迫，虽一时可稍获帖然，究不过慑服于兵力，而无爱戴之心。”“今者五族共和，权利相等，而西番民族，乃欲脱离羁绊，以事外人，是诚不明其意”，若“由中央派员莅藏，开诚布公，尽情解释，边民虽愚，亦必爱戴民国而去其向外之心”，并可“借此宣慰之余，可以窥探其巨细，使将来施政有着”，“借此将中央政策，详为解释，使一役一卒，皆不得与中央政略相背驰”，“是一举而数善备”。[33]
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由于川滇军西征势如破竹，战事对中央政府极为有利，十三世达赖喇嘛和西藏地方政府极为震惊。英国见势有可能影响到自己在西藏的利益，出面进行干涉，袁世凯在希望英国帮助他对付日本的幻想和迫于其对中国内部事务横加干涉的压力下，下令川滇军停止入藏，试图通过和平协商的方式解决西藏问题。
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孙中山先生和军阀王裿昌的说法都是错误的。他们既不了解产生问题的历史根源也没有高瞻远瞩的能力，误导了当权者，以致在川滇军西征“势如破竹”的情况下，袁世凯反而“试图通过和平协商的方式解决西藏问题”。而作为失败者的十三世达赖喇嘛却可以向胜利者提出无理要求（见下文五个条件中的第二、三、四条）。面对无理要求，袁世凯不但不采取有效措施，反而派人送去乌纱帽和礼品。而两批宣慰人员都被英印政府蛮横阻挠，不得其门而入。孙中山先生和王裿昌主张向西藏地方政府讨好的政策都落了空，不但没有解决西藏问题，反而助长了英印政府和西藏地方政府的嚣张气焰。
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1912年10月中旬，十三世达赖喇嘛向中央政府提出了和平解决西藏问题的条件：
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第一，西藏人当与汉人有同等之权利；
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第二，民国政府每年补助西藏五百万两（银）；
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第三，西藏人得以西藏境内之矿山自由向外国人抵债；
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第四，西藏人得自由练兵，民国政府不得干涉，但承认得以我国内地军队一千五百名派驻于西藏；
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第五，一切官制虽照国民政府之规定施行，而人才则采用西藏人。[34]
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在这种情况下，十三世达赖喇嘛已萌发与中央政府和谈的愿望，以上条件就是双方和谈的基础，尽管对民国政府而言所提到的第二、三、四项条件显得颇为苛刻，但却表明了双方实现和谈的可能性。
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为实现民国中央政府与西藏的友好局面，1912年9月12日，蒙藏事务局向袁世凯提出建议：“如蒙允准，并请派员赍封，赴藏宣慰，以期解释前嫌，联络情意。惟赴藏之选，贵在得人，查有本局佥事马吉符，在藏多年，情形熟悉，才具精敏，与藏人感情素洽，拟请任命该员为赴藏专使，籍收驾轻就熟之效。”[35]同年11月25日，蒙藏事务局为使马吉符等人的宣慰之行能够顺利实现，专门向英印当局交涉：“兹派马吉符、姚宝来为册封使……查西藏近日情形危急万分，册封使自应迅速前往，以挽主权。该使等拟即取道英属印度大吉岭以往西藏，应由贵部察看情形，照会英使发给护照，准其通过，并照章优待，以利遄行。即盼见复为荷。”[36]面对民国政府的正当要求，英印当局却断然拒绝，拒绝给马吉符等人发放通行的护照。
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1912年，袁世凯又决定选派温宗尧、王人文为“西藏宣抚使”。因英印的阻挠，他们二人仍然未能成行。1913年3月，袁世凯致电十三世达赖喇嘛，表示“现派李育仁为川边宣抚使、王鉴清为西藏宣抚使，令先赴昌都，俟执事派亲信代表来昌，以便接洽”[37]之后，民国政府就通过陆兴祺与达赖喇嘛电文往来，陆兴祺是在钟颖离开西藏后，被任命为中华民国护理驻藏办事长官。陆兴祺利用个人的有利条件，向民国政府报告西藏的形势；利用与西藏派驻印度官员的联系，向十三世达赖喇嘛解释“五族共和”的意义。1913年8月20日，袁世凯电告十三世达赖喇嘛：“岭议一节，现与英商粗有端绪，已派陈贻范、胡汉民为西藏宣抚使，取海道由印赴大吉岭，即可启行”。原来温宗尧、王人文被任命为西藏宣抚使后，因拒绝出席西姆拉会议而辞职，袁世凯又重新选派陈贻范、胡汉民为西藏宣抚使，此电是让在印的陆兴祺积极援助陈贻范的宣慰之行。最终，由于英国在西姆拉会议使用阴谋手段，出席西姆拉会议的陈贻范并未能履行宣抚职责。
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事实上，民初以来中央政府一直坚持西藏是祖国领土的一部分，西藏人民是中华民族大家庭中的一员。尽管民国中央政府为恢复中央政府与西藏地方的关系、实现双方之间的和平商谈做了种种努力，竭力派员入藏“劝慰”“宣慰”，一定程度上起到了缓和动荡局势的作用，并对外宣示了中国对西藏的主权；但是由于英印政府的重重设卡、蓄意阻挠，民国中央政府宣慰西藏工作的举措收效甚微。
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