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民国八年度（1919年），国家预算用于西藏的财政开支，除军队开支有所减少外，其他均与民国五年相同，总额为351000银圆。民国八年中央政府对西藏的财政投入，也具有两个特点。第一个特点是，康青藏战事结束，十三世达赖派新的人员出任驻京寺院堪布，民国中央与西藏地方的关系进入转折阶段。在此情况下，中央设立了蒙藏委员会，而当年财政部拨付的蒙藏经费为79900.5银圆。两项相加，则达536801银圆。同民国二年度拨付的411750银圆相比，反而增加了125051银圆。即使将新增的蒙藏经费减半计算，仍然多出45000银圆以上。第二个特点是，随着战事的和平解决，中央用于西藏的经费总额虽然有所减少，但同民国二年相比，其中却增加了学务经费10000银圆。同时，为保持中央的对藏主权，同民国五年一样，民国政府继续承担历代中央政府册封的西藏上层人物的俸禄和西藏警察、海关的既定经费，数额也照旧不变。[20]
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仅从民国财政预算二年度与八年度的西藏分表中，可以看到一个事实，民国成立之后，中央政府将西藏地方和内地各省视为一体，即使是在西藏地方与中央关系极不正常的情况下，仍然分年度做出预算和决算。
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表1-1 民国二年度国家预算西藏省岁入岁出分表
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（三）西藏的法律地位辨析
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法律地位是法律主体享受权利与承担义务的资格，其中包括法律主体享有权利和承担义务的相应程度。民国时期西藏地区法律地位的问题，实质是西藏是否有资格享有“独立”、是否作为一个“独立国家”承担了相应的国际义务。通过对近代发生的若干与西藏有关史实的梳理分析，我们可以看出，民国时期的西藏地方在中国国家的内部并未分离而独立，在外也未得到国际社会的承认，根本就没有相应的国家权力。因此，民国时期的西藏并不具有“独立国家”的法律地位，西藏地方仍然是中国中央政府管辖下的中国组成部分之一。
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1912年1月中华民国甫一成立，便举起了“五族共和”的旗帜，中华民国颁布的首部宪法就明确了西藏是中国不可分割的一部分，并设立了蒙藏事务局，任命了西藏办事长官。英帝国主义趁着民国政府内忧外患，公开干涉我国的内政，企图否定中国政府对西藏地方的主权，并大力扶植西藏上层亲英分子。事实上，和国内其他省一样，民国初期的西藏动荡不已。英帝国主义唆使西藏的一小撮民族分裂分子，组织民军，以武力逼迫驻藏军队缴械离藏，进而升级到强逼中央政府驻藏官员离藏，使其滞留印度，造成了中央与西藏地方的不正常关系，甚至导致中央政府与西藏地方政府的关系一度恶化。这些行为遭到了西藏爱国力量的抵制和全国人民的坚决反对。
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尽管在英帝国主义的恶意挑唆下，民国时期尤其是民国初期西藏地方与中央的关系不正常，但是中国从元朝以来对西藏地方行使主权的事实没有改变，达赖喇嘛和班禅额尔德尼继续接受中央政府的批准和册封，以确立其在西藏地方政治、宗教上的合法地位。西藏并没有成为所谓的“独立国”。历届中央政府颁布的有关西藏的法令、法规，表明了民国历届中央政府拥有对西藏地方的主权和法律的主导地位，许多法律在一定程度上得到贯彻实施。
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中华民国成立，以国家根本大法的形式确保了中央政府对西藏地方的管辖权和治理权，而且以此为依据处理与西藏地方有关的各种国际关系，例如《中华民国临时约法》《中华民国约法》《中华民国宪法》《中华民国训政时期约法》等。根据民国时期历届中央政府制定的根本大法，作为中国领土一部分的西藏，与其他省一样，享有参政、议政权。1934年4月10日，北京政府公布《西藏第一届国会议员选举法》，规定“西藏第一届参议员及众议员之选举，得于政府所在地行之”，接着，1934年底，先后公布了《参议院议员选举法》《众议院议员选举法》《参议院参议员选举法实施细则》等，对西藏选举参、众议员的办法、名额等，都有明确规定。
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国民政府还就西藏的地方事务专门颁布了《西藏待遇条法》《边疆宗教领袖来京展觐办法》《蒙、藏、回、疆各地长官及宗教领袖人员来京展觐赏赉办法》《喇嘛任用办法》《边疆武职人员叙授官衔暂行条例》等；1938年，抗战时期的蒙藏委员会还公布了《喇嘛转世办法》。
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总而言之，民国政府制定的法律主要包括两个方面：一方面是各个政权时期普遍制定的宪法以及宪法性文件中所涉及的治藏法规；另一方面是针对西藏地区所制定的单行行政法规。[21]如1912年1月1日，中华民国正式宣告成立，孙中山在《临时大总统宣言》中庄严宣告：“国家之本，在于人民。合汉、满、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人。是曰民族之统一。武汉首义，十数行省先后独立。所谓独立，对于清廷为脱离，对于各省为联合，蒙古、西藏意亦同此。行动既一，决无歧趋，枢机成于中央，斯经纬周于四至。是曰领土之统一。”[22]即通过宣言以法律形式确定在国家根本大法之中。1912年3月11日，南京临时政府公布了《中华民国临时宪法》，规定了各民族平等的原则，这是中国历史上第一次以法律形式宣布各民族平等的法律原则，为以后民族法的制定奠定了基础。国民政府时期，“为加强边疆特别是西藏政权建设，颁布了一系列宗教管理法、行政管理法、教育管理法等单行法规，为实现对西藏治理的法律化作出了一定贡献”[23]。此外，在民国时期的西藏地方，《钦定藏内善后章程二十九条》、《水牛年文告》[24]、《铁虎清册》、《钦定理藩院则例》和《新治藏政策大纲十九条》[25]仍然有着法律效力。历史上遗存的宗教事务法规，界定了中央与西藏地方的关系，后来成为宗教历史仪轨的，主要是西藏活佛[26]转世必须由中央政府认定，情况特殊时需经过“金瓶掣签”来选择，坐床仪式必须由中央代表主持，民国时期在这方面的规定没有原则上的变动。
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民国时期的国际社会无一承认中国西藏地区取得了“独立的国家地位”，即没有任何国家承认西藏是一个国家。典型事件有二。一是1946年在印度举行的所谓泛亚会议，虽然帝国主义和西藏少数分裂分子大搞西藏独立活动，悬挂雪山狮子旗，篡改地图，但亚洲30个国家和地区都不承认西藏是独立的国家，最后在中国政府的强烈反对下，会议组织者取下了雪山狮子旗，更正了个别人蓄意篡改的地图。印度政府亦辩称：此次会议是以个人名义举行的，而非以政府首长地位召集的；会议邀请对象纯以文化团体为主，而非以国家为单位。这表明，就连与西藏地方关系极为密切的印度政府当时亦未承认西藏是“独立的国家”。二是1947年发生的商务代表团事件，西藏地方的一些分裂分子为了获取所谓国际支持，游走于欧美国家，妄图得到其支持，但事实上到最后没有任何国家支持他们要求承认西藏“独立”的宣传。
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（四）西藏人民对“五族共和”口号的接受
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对于“五族共和”的口号，各族人民的态度究竟如何？尽管外蒙古于1911年在俄国策动实行了分裂独立，但是内蒙古王公坚决反对外蒙古的这种倒行，明确表达自己的立场：“数百年来，汉蒙久成一家”，“共和新立，五族一家……我蒙同系中华民族，自宜一体出力，维持民国”[27]，欣然赞同“五族共和”的口号。由于维吾尔族、哈萨克族、回族等主要集中于新疆地区，新疆在光绪十年（1884年）就已建省，因而与中央政府的关系较为密切，中央政府对此地的治理也较为稳定。辛亥革命一爆发，新疆便接受了“五族共和”的口号，新疆的革命党人建立了“五族共进会”。
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由于西藏地方与内地距离较远，交通十分不便，因而“五族共和”的口号未能及早传入西藏。更由于部分驻藏清军良莠不齐，鱼龙混杂，虽于乱中打出“共和”和“革命”的旗帜，但是部分军人肆意妄为，抢劫杀戮，无军纪管束，无法无天，使“共和”名声大受侮辱。
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作为藏族人民的领袖之一，九世班禅额尔德尼·曲吉尼玛积极赞成“五族共和”，并为实现这一口号积极奔走呼号。1925年，北京政府召开善后会议，九世班禅致函与会代表，敦促各方“尽释前嫌……一心想中国往好处走”，建设一个“五族共助”，“财政富足、民生安乐”的中国。随后，在《班禅致善后会议消弭战祸实行五族共和意见书》中重申“五族共和”的口号，号召中国“五族人民同心合力如弟兄、如手足”，共建国家，并对国内军阀混战，当政者漠视边疆少数民族，在建设国家、帮助少数民族等问题上“徒作纸上之空言”的状况提出了批判。
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二 民国政府宣慰西藏的新举措
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民国时期，外国帝国主义势力觊觎西藏，它们虎视眈眈地想要将西藏从中国分裂出去，西藏的一小撮分裂分子配合这一阴谋，积极行动，造成了西藏地方政局的严重动荡。同时，由于西藏与中央政府地理距离遥远，当时的交通和通信设施较为落后，在客观上又造成了民国中央政府与西藏地方之间的隔阂，双方沟通渠道不畅，民国中央政府方面对西藏政局缺乏真实的了解，无法提出切合西藏实际、满足西藏需要的政策法令。而西藏方面，不能正确理解国民政府的政策条文，更难以贯彻执行。面对如此尴尬的政治局面，民国政府的明智之举，就是派员入藏，了解真实的西藏，一方面可为提出符合西藏时局的法令政策奠定基础；另一方面可借派员入藏，联络中央政府与西藏的关系，向其宣传民国政府的对藏政策。
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1912年7月25日，民国政府正式设置管理西藏和蒙古事务的中央机构“蒙藏事务局”，隶属国务总理。1914年5月，民国政府将蒙藏事务局改为“蒙藏院”，直接对大总统负责。1928年12月，南京国民政府又改“蒙藏院”为“蒙藏委员会”，直属行政院。蒙藏事务局曾呈请国务院和大总统批准，派员入藏实行宣慰。
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1912年6月，民国政府任命蒙藏事务局职员杨芬、姚锡光为赴藏“劝慰员”，赴藏宣慰。由于受康藏军事的影响，十三世达赖喇嘛先前已仓皇逃至印度避难，但是当杨芬到达印度时，达赖却已回藏主持西藏政局。杨芬无奈被英印当局无理阻挠，滞留在印度。
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杨芬在1913年向蒙藏事务局的报告中揭露：“窃于去年六月初十日前赴英印大吉岭劝慰达赖，邀其来京，赞祝共和，商办善后。当驰抵印境，达赖已被番人迎回，拟即入藏劝慰。惟其时当藏战激烈之际，英人禁止汉人入藏，于大吉岭断绝我官民交通，其意在售运枪械，煽惑番人侵夺领土，本员查悉此情，殊切焦虑，且闻驻藏汉族被困危急，川援未尽，排解无人，特电请示。当接电，令本员相机谋办，能觅相当和解为妙。得复后，即谒见英巡抚吉郎，说明赴藏宗旨与国际无关，请给护照前进。彼初则允诺，继则翻悔，托言请示印督，俟回电至，即行知照，屡经催问，愈形阻滞，如是月余，不能前进。”[28]
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杨芬的劝慰使命受挫，但是他仍不懈努力，通过多方途径得以将“劝慰书件”传递到达赖手中。
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达赖喇嘛还于1912年的七八月间，在复函杨芬时，主动致信给蒙藏事务局，表示：“前因教务由京回藏，振兴教务，竭力整顿。嗣以革去名号，暂居大吉岭。去冬川省事起，藏中至今未靖，意欲维持佛教，请转呈妥商。”[29]蒙藏事务局于是呈请袁世凯恢复达赖喇嘛的名号。同年10月28日，袁世凯发布总统令，“现在共和成立，五族一家，前达赖喇嘛诚心内向，从前误解自应捐释，应即复封为‘诚顺赞化西天大善自在佛’，以期维持黄教，赞翊民国，同我太平”[30]。
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1912年康藏战事爆发，民国政府电令四川总督尹昌衡、云南都督蔡锷率军西征，“迅拨得力军队，联合进藏，竭力镇抚”[31]。在此之前，袁世凯对于西藏问题，向孙中山先生咨询过对藏是否用兵的意见。孙中山先生以大局为重，站在全民族的利益角度，主张以缓和的方式处理藏事，“余极端反对以兵力从事，一旦激起外响，牵动内地，关系至大。故余主张两事：一、速颁待遇西藏条例；二、加尹昌衡宣抚使衔，只身入藏，宣布政府德意，令其自行取消独立”[32]。同时，四川军阀王裿昌向民国政府呈请：“窃西藏，频年不懈，盖以处之者无善策，而受之者无感情。历朝治边，专恃威迫，虽一时可稍获帖然，究不过慑服于兵力，而无爱戴之心。”“今者五族共和，权利相等，而西番民族，乃欲脱离羁绊，以事外人，是诚不明其意”，若“由中央派员莅藏，开诚布公，尽情解释，边民虽愚，亦必爱戴民国而去其向外之心”，并可“借此宣慰之余，可以窥探其巨细，使将来施政有着”，“借此将中央政策，详为解释，使一役一卒，皆不得与中央政略相背驰”，“是一举而数善备”。[33]