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袁世凯不仅令西征军停止军事进攻，而且连西征军的名称也进行改换。由于西征军战事节节胜利，士气高昂，袁世凯担心会因此得罪英国，于是命令取消西征军的名称及其新旧机关。尹昌衡受令后，无奈下令撤掉筹边处、新旧各机关和西征军称号，但是仍报告中央请求在打箭炉设立边藏镇抚府，由他任镇抚使。对于此事，袁世凯下令改为川边镇抚使。尹昌衡立即致电袁世凯，表示“川边”二字对国内可能适宜，但是却会给外人干涉的借口，提议改为“关西镇抚使”，这一名称“字义浑含，外人莫由干涉，将来努力充足，凡事便于扩张”。[81]但是袁世凯始终坚持，在“关西镇抚府”前加上“四川”二字，实质上是要尹昌衡守在四川，不再西进，不打算派军入藏，川滇军失去了西征的时机。
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当然，西征军军事反击停顿，也有财政供给乏力的因素。据《申报》所载的一篇记录尹昌衡条陈的电文中，其“厉言川边之困，至上年十月止，积欠政费十九万八千九百两，商款五十七万三千三百两，饷项六十三万六千一百两，上年冬腊两月亦需银五十万两”[82]。照此算来，缺口居然将近二百万两之巨！从《申报》驻打箭炉的记者发回的电稿中也可窥其一斑，“边军欠饷已有三月之久，谣言四起险象环生。前月稍有四团兵士向营官索饷，几酿变乱”[83]。因军饷粮草积欠所造成的军心浮动、士不用命的消息时常见诸报端。可见此时川边的形势已经陷入了攻已乏力、守亦堪忧的被动局面。尹昌衡出征之前已经预料到供给的问题，曾经提出：“此次一切昂贵军饷较内地加多，粮米由雅州采贩运至察木多每担二百余斤，需运费二十五六两，合计原有边军四千余人及陆续新派各标兵额一万数千人每月额派全支约计三十余万两，为数甚巨……川省每月勉能担任十余万两，不敷甚巨，应恳大总统念及边藏关系大局，电令各省都督量力分担此项军饷，以期士饱马腾不致中道哗变。”[84]然而，各省各自为政互不统属，在中央尚不能给予西征军足额粮饷的情况下，各省自然虚与委蛇，相互推诿，所以粮饷器械的补给就成为制约川军继续西进的一个重大问题。
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另外，孙中山提出的新治藏方略，也是西征军军事活动停顿的一个重要因素。孙中山在北上北京与袁世凯会晤说到西征时，谈出了自己的想法：“自尹司令进藏迄今数旬，虽无失利，然伤人耗财，究属得不偿失。且达赖背叛之原因，大半受外人之运动。故收拾西藏，亦须由运动着手，施以种种政策，如诱以高爵，饵以重币等类。若徒恃征伐，不惟无济，且恐坚其外向之心。”[85]孙中山提出的对西藏地方的方略，被袁世凯采纳，也为其后民国中央决策层采纳，于是民国政府之后对西藏地方（也包括对川边藏族地区）的政策以政治收抚为主，军事平叛不再是唯一的手段。
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西征军的军事反击停顿后，北京民国政府采取赴藏“宣慰”方式，宣谕共和大义，尝试避免英国干涉，采用和平方式处理西藏问题。但是，由于英印势力的插手作梗，西藏地方上层亲帝国主义的一些人，趁机兴风作浪，使得西藏局势更加错综复杂。
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1913年4月，北京政府任命陆兴祺为驻藏办事长官，拟由海道前往拉萨。《西藏六十年大事记》记载，自民国政府宣布川军停止进藏以后，在西藏爱国僧俗等人士的要求下，达赖派人赴新疆，通过新疆都督袁大化，向北京民国政府也提出了西藏与中央政府恢复关系的5个条件：“（一）西藏人保有与华人同一之权利；（二）中央政府每年补助西藏五百万元；（三）西藏有权许可他国之民，采掘矿山，但西藏与英国所结条约，当遵守之；（四）西藏有自由训练军队之权，中央政府驻藏军队，其数不得超过一千五百名以上；（五）西藏官制，由中央政府制定之，但西藏政府之官吏，应以西藏人任之。”[86]
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同时，十三世达赖喇嘛还派代表赴打箭炉，与尹昌衡谈判，提出的条件是：第一，藏民与汉满蒙回四民族一律待遇；第二，藏民自由保守其宗教；第三，西藏领土仍在中国政权之下；第四，有教育及谙汉语之藏人得为华官，而北京中央政府亦得任命汉官赴藏；第五，达赖喇嘛每年津贴费仍得照常。[87]
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10月28日，北京民国政府宣布恢复达赖的名号，试图使之与英国脱离关系。
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面对中央政府停止军事反击、改以宣慰的和平方式改善与西藏地方关系的做法，英帝国主义不愿见到西藏当局和中央政府关系的这一改善，于是阻挠北京派往西藏的办事长官假道印度进入西藏，英国人贝尔在《西藏史》中记载：“吾等实不宜承认中国有管理西藏内政之权，于是决定于必要时，运用压力，不准中国官吏经过锡金而入西藏。……若许中国官吏立足于印度或西藏毗连之邻国，则足以为威吓印度西藏之源泉，故不许假道为一有力之武器。”[88]正因为英国人意在控制西藏的一贯策略，千方百计挑拨各个方面的关系，所以，民国政府派往西藏的办事长官陆兴祺滞留印度，无法进藏。另外，英国直接阻挠民国中央政府与西藏地方政府的直接谈判，必须要有英国代表在场，举行中英藏会议，以解决一切悬案，并提出威胁：“中国如不与会议，缔结关于西藏之新约，则与西藏政府直接商订矣。”[89]
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在英国的压力下，北京政府同意举行中英藏三方会议。中国方面提议在北京或伦敦召开，后在英国的坚持下，计划在印度大吉岭（Darjeeling）召开，后又改在印度西姆拉（Simla）召开。
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[1] 原名阿旺·德尔智，俄名德尔捷也夫（Agvan Dorjiev）。
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[2] 顾祖成、于乃昌：《评沙俄特务德尔捷也夫在西藏的活动》，《西北大学学报》（哲学社会科学版）1978年第1期，第9～16页。
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[3] 蔡凤林：《日本外交文书选译——关于“蒙藏协约”》，《中国边疆史地研究》2006年第1期，第122～125页。
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[4] 朱锦屏（朱绣）：《西藏六十年大事记》，京报社代印本，1925，第39页。此据青海人民出版社吴均校注本，1996，第37页。
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[5] 吕秋文：《中英西藏交涉始末》，台湾商务印书馆，1974，第233页。
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[6] 葛志毅：《小议戊戌前后康、梁的民族观》，《黑龙江社会科学》2006年第2期，第24～28页。
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[7] 梁启超：《饮冰室合集》第2册，中华书局，1989，第74～76页。
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[8] 《孙中山选集》上卷，人民出版社，1956，第75页。
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[9] 章炳麟：《章太炎政论选集》，中华书局，1977，第520页。
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[10] 《中华民国临时政府公报一号》，《东方杂志》第8卷，第10号，转引自西藏社会科学院、北京大学历史系等编《西藏地方是中国不可分割的一部分》（史料选辑），西藏人民出版社，1986，第452页。
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[11] 中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第二辑《南京临时政府》，江苏人民出版社，1981，第5～6页。
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[12] 陈荷夫：《中国宪法类编》下册，中国社会科学出版社，1980，第336～367页。
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[13] 《东方杂志》（1904～1948）第8卷，第11号。
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[14] 《东方杂志》（1904～1948）第8卷，第12号，第12页。
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[15] 陈荷夫：《中国宪法类编》下册，中国社会科学出版社，1980，第381页。
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[16] 陈荷夫：《中国宪法类编》下册，中国社会科学出版社，1980，第404、419页。
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