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当时民国政府未经各国承认，英国公开以调停民国政府与西藏地方政府关系作为承认的条件，由于“国基初定，国家多事之际，不能不勉如所求，略为让步”，北京政府乃于8月2日任命陈贻范为西藏议约全权专员。8月7日，中国外交部照会英国使馆，中国政府当令全权专员，命陈贻范迅速赴印度。8月25日，英国公使馆通知中国政府，定于10月6日在印度北部城市西姆拉开会，若至期陈贻范不能到会，则英国政府“不能不会同西藏政府两面开议”[10]。这就意味着会议还未开始，英国已经处在强势地位，而中国处于被迫应对的地位，这种态势印证了“弱国无外交”的名言。
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二 中英关于西藏代表地位和权限之争论
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1913年7月15日，即艾斯敦通知中国政府派员前往印度西姆拉参加会议的翌日，中国政府派外交部参事顾维钧前往英国公使馆会见艾斯敦。顾维钧请艾斯敦将英国政府所派定专员的“名称、及应议事件明白见告”，艾斯敦称，“本国代表虽经指定，尚未任命，俟得政府有电，再为奉告”。[11]
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顾维钧又指出：“贵使又云西藏代表已派定，不识能将其任命措辞及名称见告否？”艾斯敦横蛮地表示“惟此贵国可不必过问”，并称“现在西藏与贵国已脱离关系，将来如何，当在森姆拉磋商”。对于中国政府质疑西藏代表的身份，艾斯敦认为西藏代表“似可任意称之”。顾维钧当即表示“不然”，并进一步阐述了中国政府对于西藏代表地位和权限的立场。[12]
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（1）关于西藏代表的身份。
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顾维钧指出：“西藏对本国关系，历史上已有标准，亦经贵国于条约上一再承认。现在微论将来森姆拉会议之结果如何，于新约未定之前，旧约当然继续有效。由此观之，西藏实不能自由名其代表，吾人亦不能任意称之。设其代表擅用全权大臣等字样，本国政府实碍难承认。盖认三方代表为平等，即是认其所代表为平等也。果尔，不特与中藏历来关系大旨抵触，即于贵国亦有诸多不便之处，谅亦非贵国之所赞许。似应仍照光绪三十二年修订藏印通商章程办法，西藏代表称为掌权员随同商议。”[13]
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（2）关于西藏代表的地位。
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顾维钧指出：“再将来会议终局后签字一层，昨日贵使署之意，似以为中英藏各代表应用平等名义同时签字，是不啻承认西藏有立约之权而等于自主国矣。此年贵国政府最上之要求，亦不过认中国为西藏之上国。而不知举凡属国犹不能擅与他国订立条约，而况现行条约上之西藏，其对于中国之关系犹不仅属国之对于主国也。”[14]
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对于顾维钧的上述两个论点，艾斯敦不得不承认“果然”。但他也辩称“盖该问题非一时所能解决，若经提及，恐会议更遥之无期也”。同时他又威胁顾维钧，中英关于西藏的会谈“若再迟迟不办，恐将来藏代表势必至，不待贵国代表到会而径先开议矣”。顾维钧表示，“本国政府所以迄今未派代表者，实欲俟贵国先行派定代表，而藉求中英代表名称之一律，以免别有异议故也”[15]。
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（3）关于西藏代表的签字权。
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顾维钧指出：“至签字问题，早晚必发生，不如在会议前预为解决较妥。陆总长之意，以为此问题不难解决，将来会议结束后，可根据议定之款，由中藏代表另缮一文，作为中藏条件，由中藏代表签字，再由中英代表根据议定之款，订立条约，正式签字。如藏员欲行加入，可按光绪三十二年办法，准其附签于后，以资妥贴。”[16]
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7月28日，艾斯敦向中国外交部递交英国政府就西姆拉会议所做的节略，声称：“1906年英国与中国定立藏印协约，今中国政府与西藏地方政府适有战事，致该协约无效。现达赖喇嘛敦请英国大皇帝出为调停，将藏华相争之处排除。由中国政府与达赖喇嘛照例各派全权，相互与英国所派之全权商议，立定将该相争之处消除，兼将三政府之关系厘定。”并告知中国政府，英方特派麦克马洪（H. Mcmahon，中文名马麦含）为全权大臣，与中央政府、西藏地方政府两方全权代表“商议以上各端，并准其与同奉平等全权之大臣商定能获以上意见之条约、协约或约书，更将商定之条约签字”[17]。外交次长刘式训对于英国将中、英、藏三方政府同等并列提出异议，指出：“中英藏三方政府同等并列，与历来之磋商不相符合……在此会议新订条约以前，一九〇六年之条约当然有效，西藏断不能与中国平等。”刘式训强调：“今若认三方平等，是不啻取消前约，而认中国与西藏向无关系也。”[18]
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艾斯敦争辩道：“条约之有效无效，以能实行为断。若无力实行，虽有条约，亦属空文。今贵国与西藏居争战之地位，本国既出而调停，中英藏三方若不平等，会议何从入手？”[19]
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此说完全是不顾历史事实的混淆视听：其一，1906年的《续订藏约》早已实施，何来“无力实行”？其二，中央政府与西藏地方政府的纠纷，是中国内部的纷争，英国无权干预。其三，中国政府从未就中央政府与西藏地方政府冲突向列强发出过介入协调的邀请，何来英国的“出而调停”？英国的最终目的，是要通过在西姆拉会议上新订条约，以改变中国对西藏拥有的主权，从而在西藏取得更多的权力和利益。这才是问题的实质。
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面对世界头号强国，中国政府高官也无可奈何，只得恳请英国将“此议更改”，但艾斯敦坚持不让步，并再次警告刘式训：“此种办法，本国政府势在必行，如贵国政府不能同意，会议之事只好作罢。”[20]
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中国政府外交部经讨论后认为：“英之请求立约，我虽有词拒绝，然英国暗中布置，我实无权阻止。”最后中国政府做出的决策是：“蒙藏之事皆不宜延宕，而解决次序，必先英而后俄。”[21]
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三 西姆拉会议谈判经过
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在英国政府的威逼下，中国政府终于派陈贻范等前往西姆拉参加中、英、藏三方会议，由于中国代表绕道印度，耽误了行程，原定10月6日召开的会议延期至10月13日。西姆拉会议共经历了8次正式会议。而英国早有准备，就在西藏代表团出发前后，进行了周密安排。英人贝尔（Sir Charles Alfred Bell）[22]被指派作西藏地方代表的顾问，亲自到江孜迎接谢扎·班觉多吉[23]（也译为夏扎或夏托拉）等人，共同密谋策划如何对付中央政府、收集各类材料充作这场阴谋的证据。
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第一次会议当天，藏方代表伦钦谢扎就在英国顾问贝尔的指使下，提出《1913年西藏要求书》。该要求书提出六项苛刻要求。第一，西藏独立。声称“中藏两国彼此向无藩属关系，将来亦决不愿互相维系，现已决定西藏为独立国”；定达赖喇嘛“为宗教与政治上之君王”；称中英1906年商签《续订藏约》时，“西藏并未派代表赴议，亦并未盖印签诺，因此该约非三国之政府宜遵守”。第二，划定“中国与西藏国界”，提出要以“英政府新地图”为依据，将青海、甘肃、四川和云南的藏区皆划入西藏的疆域。第三，1893年与1908年的通商章程“由英藏政府双方磋商允洽酌改，不与中国相干”。第四，“将来不准驻藏大臣及其他官员、军队以及殖民人等入藏侨居”。第五，“蒙古、中国寺院及其他宗教团体既认达赖喇嘛为教主，此后一律悉仍旧贯”。第六，“中国政府须偿还向西藏政府勒收之财物，德格、瞻对各处之税项”以及西藏“官民毁坏之民房寺产等损失”。[24]
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收到西藏的要求书后，中国政府当即指示陈贻范加以驳斥。11月1日陈贻范提出《中国对西藏要求书之驳复书》，指出西藏自元以来即正式归入中国版图，明清两朝亦属中国领土。同时提出7条主张作为会议商议藏案的基础。（1）“现订明西藏为中国领土完全之一部分，其向与中国领土上之关系，英藏均担保决不设法间断。又向来中国因此得有之种种权利，西藏尊重，英国承认。”而“中国允准不将西藏改为行省”，但“英国亦允准不将西藏或西藏内无论何部分割据”。（2）“中国可派驻藏长官驻扎拉萨，该员应享一切应有之礼待及权利，与前相同，并可带有卫队汉兵二千六百名，除一千名驻扎拉萨外，其余一千六百名，由该员斟酌分驻各处。”（3）“西藏于外交及军政事宜，均听受中国中央政府指示而后行、非经中国政府，不能与外国有所订商”。（4）“凡西藏官员或人民，以向与中国官员或人民夙有感情，因而被西藏官吏治以监禁或将其产业抄没者，西藏允一律释放缴还。”（5）“西藏条件说帖内之第五款可以商议”。（6）1893年与1908年所订之“通商条款如须修改”，须由中英两方面根据1906年中英所订“藏事正约第三款商议”。（7）“中国直省与西藏毗连之边界，其界线约略标记于所附之图内”。[25]
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就在西姆拉会议召开后，作为西藏方代表顾问的贝尔，却在地图上画了一条线（即所谓的“麦克马洪线”），要求将西藏东南门隅、洛隅、察隅地区约9万平方公里的土地划归印度。贝尔鼓动西藏方的代表承认这条线，诱惑谢扎说，英国人将在会议中支持西藏对中央政府提出领土要求。英方在会议上提出将西藏划分为内、外藏，在内藏，中国中央政府拥有主权，而在外藏，中央政府则只拥有宗主权，这将使西藏实现实质上的“独立”。史学界认为，贝尔是第一个策动并提出“西藏独立”的外国人。中央政府与西藏地方政府双方提出的条款存在本质上的区别，争论的焦点集中于“西藏独立”问题和西藏地区范围的划分。在1913年11月18日的第二次正式会议上，陈贻范提出对西藏要求书的驳复书，并要求会议就其所提的驳复项目，逐条讨论。因此，西藏地位问题当然成为会议主题。而麦克马洪却在开会伊始，认为中央政府与西藏地方政府在“西藏界限之划分”的问题上意见悬殊，因此建议会议先讨论解决“西藏划界”（the Limits of Tibet）问题。陈贻范当即表示，根据中国政府的明确训令，应首先讨论西藏的政治地位问题，他强调这个问题最为重要，如此问题不解决，根本无法谈及划界和赔偿问题。麦克马洪认为：“中国声明中关于西藏政治地位的条款是最重要，但这完全取决于西藏划界的解决。”陈贻范表示讨论划界问题需要请示中央政府。麦克马洪蛮横地表示，“在西藏之边界问题解决以前”，中国所提的各项条款“不能被考虑”。[26]
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会后陈贻范向外交部请示对策，政府的答复为：“藏事先议界务，亦无不可，惟言明将来商议此事，如能议得略有头绪，则中政府驳复条件内第一、第二两款即须相提并论。”[27]陈贻范于11月21日与麦克马洪的助理娄师（A.Rose）晤谈时请其转告麦克马洪，中国政府已于11月1日寄出相关文件，“想系关系界务之历史，既如是，该函未到以前不便开议，而该函约月底方可送到也”。[28]在这种情况下，陈贻范遂于12月19日的非正式会议上提请“中藏各方面开具意见书提交正式会议，由英国官员审查，审查以后，告知中藏官员”。[29]
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第三次正式会议于1914年1月12日上午11点在德里举行。会上，陈贻范提出《中藏界务意见书》，关于藏界的划分，明确提出“中国政府要求江达[30]及江达以东各地如三十九族、达木、杂瑜[31]、昌都、恩达、江卡、波密、白马岗、德格、洛隆宗、硕板多、登科等是也”。《中藏界务意见书》阐述要求江达及江达以东各地由中央政府直接管辖，其理由有二：一凭上述“各该地与中国有历史之关系”，二凭“公法所谓‘实力经营某地者，可以据有其地’”。《中藏界务意见书》还驳斥了西藏地方对巴塘、理塘、瞻对以及青海区域所谓的“领土要求”，指出这些地区从雍正年间起“即永归中国管辖”。[32]而藏方所提的《界务意见书》主张以青海全部，川西（西康）之金川地、打箭炉以及云南之阿墩集为界。[33]藏方的《意见书》只有英文本，伦钦谢扎·班觉多吉辩称这是由于西藏代表团唯一的译员生病所致。此次会议只开了25分钟便告结束。
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第四次正式会议于1914年2月17日晚6时在德里召开。英国代表麦克马洪在这次会议上提出英国方面的《英国关于西藏界务声明》，并以一份地图来说明。该《声明》自称是对于中藏界务声明的审查意见：（1）西藏之历史界限即为其“简明地图中所划之红线”。（2）将“自昔至今”中国在西藏的权力划分为“中国权力有时偶及之范围”和“中国仅能颁布命令空文之范围”。“此二范围之区划，即为图上所划之蓝线。本专员今拟将该两范围名曰内西藏与外西藏。”即红蓝线之间为内西藏，蓝线之西为外西藏。（3）近五十年内，由于中国对西藏“迭次用兵”，“内西藏之历史地位因而大变”，藏人起而反抗，“不独汉人驱逐于外藏之外，并逐出于全藏之外矣”。（4）“中国专员曾请本专员于宣明西藏界限时，务将西藏政治地位之问题同时筹一解决之法。今图中之蓝红二线，本专员拟作为界务问题之解决，至政治问题之解决，本专员以为最妥办法，当承认外西藏已经成立之自治权，而中国于内西藏则仍有若干之权。”[34]
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这就是麦克马洪于会上正式提出将西藏划分为内藏和外藏的计划。在英国的计划中，内藏线自昆仑山脉起，东北行，至阿尔丁山（Altyn Tagh），绕西宁、青海间，折而南，经金川地、打箭炉、雅砻江至梯拉拉止。外藏线也从昆仑山脉起，东经亚克岭，至白康普陀岭，折而南，经德格、甘孜、瞻对，复折而西，至乍丫，又南经江卡、德亚寺、门工，再至梯拉拉止。[35]他还提出了一条划分藏区与中国内地的红线，这条红线从念青唐古拉起，包括青海、甘肃南部到四川西部，最后又从云南与缅甸交界的尖高山折向不丹与西藏交界处，而从滇缅边境到不丹西藏交界这一段实际上就是后来英国和西藏背着中国政府秘密交易的麦克马洪线。
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