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三 英国政府内部关于对藏政策的调整
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中国政府拒签《西姆拉条约》对于英国图谋控制西藏的政策打击沉重，同时也导致英印政府和英伦政府产生了激烈矛盾。
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印度总督哈定指责英国外交部对中国政府的压力不够，由于朱迩典的“示弱”，给“中国人造成了还有可能通过谈判修改已达成的协定的印象”，从而使印度成为英国在华商业利益的牺牲品。哈定甚至认为中国最终拒绝签字是受了外国的“煽动”。[133]
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而朱迩典却认为西姆拉会议失败的原因系由麦克马洪自己造成的。他批评麦克马洪提出的条件超出了袁世凯政府所能接受的底线。中国人根本无法接受“内外藏”的划分，“在中国人听起来是一个新的地理名词，从而使调解就好像是在割让中国的领土”。朱迩典同时指出，理塘、巴塘等地原先就是中国的领土，英国官方早已公开承认。但麦克马洪却要将这些地方划归“内藏”，这无异于要将袁世凯和中国政府置于卖国的境地，“使他因放弃中国领土而遭受耻辱”。朱迩典后来猛批娄师：“英国及其它列强均承认这些地方是中国不可分割的地方，为什么还要在谈判中坚持将它们划入内藏？”所以，朱迩典认为，解决西藏问题的唯一出路就是等待时机，修改条约的部分内容，使中国接受它。[134]
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而后来英国政府实际上采纳了朱迩典的意见。朱迩典在北京同中国外交官员的一系列晤谈，目的都是为了通过适当让步，诱使中国政府签约。
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但英印政府后来认为与北京政府谈判“实际上是不可能的，也必定是无效的”，因此主张继续向西藏提供有限的军火援助，等到时机有利时再同中国政府谈判。英印政府遂开始以各种方式援助西藏地方政府扩军备战，在江孜开办军官学校训练藏军军官，到1915年底，部署在川藏边境的藏军人数已达万人。[135]
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而英国外交部依然主张三方谈判解决西藏问题。1917年5月17日，台克满提出一份西藏问题备忘录，认为中英藏三方会谈不能再等待下去，因为西藏背离英国而同中国单独谈判的可能性与日俱增。台克满提出解决西藏问题的十项基本条件，包括西藏在中国宗主权之下完全自治；撤销原《西姆拉条约》中关于内藏的划分；外藏边界大体上按西姆拉会议所确定的走向，成立一个中英藏边界委员会勘画边界；中英代表驻拉萨，享有同等地位，卫队数目相等，指导西藏对外事务，西藏不得侵害中国的宗主权；中英在包括昌都在内的商埠设立商务代表或领事；除上述官员外，中英不得在西藏派驻军队及官员，不得干预西藏内政；中英在西藏享有治外法权，享受最惠国待遇；西藏不参加中国的国会；新的协议在西藏各商埠公布，英国保证向中国通报英藏谈判协议的全部情况和内容，中国承认英藏商约；达赖保有对青海、甘肃、四川的寺院宗教权。[136]台克满这个方案貌似妥协，实际上以退为进，包藏更大的祸心。当然也不可能为中国政府所接受。
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那么，英国政府为何如此急于要求中国续议西藏问题呢？其主要原因在于英国迫切希望尽快通过中英藏三方会谈，以合乎国际法的法律形式将西藏的地位确定下来。西姆拉会议由于中国撤出议约专员、拒签条约而流产，但第一次世界大战的爆发令英国不得不暂时放弃对中国施加压力。一战结束后，英国之所以在山东问题上支持日本，隐藏在后面的险恶用心，就是英国试图援例压迫中国政府让出在西藏的主权和权益。但中国因巴黎和会而爆发的五四反帝爱国运动，使得北京政府不敢再在西藏问题上向英国让步。徐世昌在接见朱迩典时说：“现在事势与欧战以前之情形相差如此之远，在本国政府办理此事，总须就国内情形通盘筹算，究竟此举国内各方面是否不致反对？参众两院对于此项问题能否通过？将来是否不致因此激起全国人民之反动，均不能不详为筹虑。”[137]这充分说明北京政府不会在山东权利未收回之前，敢冒天下之大不韪，再在西藏问题上向英国让步。这是其一。
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第一次世界大战后国际局势的发展趋势，对英国图谋控制西藏的野心不利。首先，俄国十月革命推翻了沙皇政权，1919年共产国际在莫斯科宣布成立，布尔什维克主义席卷中亚：苏俄支持阿富汗反抗英印入侵的战争，同时苏联红军以追剿恩琴白匪军为名侵入外蒙古，19世纪末英俄争夺中亚的局面似乎又形成，引起英国的不安。作为英国防止苏俄向印度扩张缓冲地的西藏，再次引起英国的重视。其次，华盛顿会议召开在即，美国向来标榜“门户开放，利益均沾”的机会均等主义，美国国会否决凡尔赛和约以及华盛顿会议将解决日本在满、蒙、鲁特殊地位问题列入议题，预示着英国要在华盛顿会议以后依照《西姆拉条约》范式同中国就西藏问题达成协议几无可能。这是其二。
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而时任英国外相的寇松（Lord George Nathaneil Curzon），1899～1905年担任印度总督，正是他于1903年派荣赫鹏带兵侵藏，占领拉萨，强迫藏人私订条约，以对抗俄国在中亚的扩张。寇松于1919年任英国外相，由于他有经营西藏的历史背景，其对藏政策自然会更具侵略性。他极希望通过同中国政府续议藏事，订立条约来树立政绩。因此，英国政府旋于1920年11月间令前锡金政务官贝尔由拉萨返回印度，同印度总督会商草拟印藏直接协约条文。贝尔自1920年1月被再次任命为锡金政务官以来，在拉萨一直逗留到1921年10月。[138]中国外长颜惠庆于11月11日接见英国公使艾斯敦，表示“如果印度有直接议订协约之事实，本总长不得不提出抗议”，并向英方声明，“凡英国与藏人无论订立何种契约，中国政府万难承认”。[139]
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为此，中国政府当然不会顺应英国的政策贸然行事，故希望利用华盛顿会议将解决青岛问题为契机，以图将来时机成熟时再行谈判解决藏事。因此，自华盛顿会议结束以后，英国政府也不再与中国政府重提藏事谈判。英国方面基本放弃了《西姆拉条约》，从此采取了控制西藏、武装西藏同中国抗衡的战略。
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西藏百年史研究 第四节 英印政府与十三世达赖喇嘛
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一 贝尔主导下的英印对藏政策
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1910～1930年，对十三世达赖喇嘛影响最大的外国人还是查尔斯·贝尔（Bell Sir Charles Alfred，也译作柏尔）。达赖喇嘛在印度流亡期间，贝尔经常同其晤谈，“谈时常屏左右，甚至御医亦退出。促膝纵谈政治、宗教等事不休”[140]。1914年9月，贝尔从西姆拉回到甘托克，再次担任锡金政务官一职。印度政府于1915年通知贝尔：“由于中国的拒签，他们将《西姆拉条约》视作无效，但在英藏间所订条约有效的前提下，印藏关系继续维持。”[141]1915年以来，十三世达赖喇嘛三度邀请贝尔访问拉萨。尽管贝尔已是英印政府公认的西藏事务专家，并主导英印政府的对藏事务，且自西姆拉会议结束后，英国政府取消了对英国人在西藏活动的严格限制，但英国官员访问拉萨依然得不到白厅（White Hall）的批准。英国政府严格遵守1907年英俄条约的条款，拒绝允许英印边境官员和英国驻华官员访问拉萨。[142]
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西藏东部发生的事件使得英国的对藏政策发生变化。1917年9月，川藏在西藏东部爆发军事冲突，藏军于次年4月21日攻下昌都。英国驻打箭炉（今康定）副领事台克满（Eric Teichman）出面调停，8月，在绒坝岔议定“边藏停战退兵条件”[143]。北京政府遂于1919年8月“电咨甘肃张广建，特派专员朱绣、李仲莲及红教（指藏传佛教宁玛派）喇嘛古浪仓等，轻骑从简，由青海赴藏，与达赖联络感情，作釜底抽薪之计”。朱绣等人于1919年11月24日抵达拉萨，“屡与达赖、班禅晤谈，感情甚洽”。1920年4月，达赖设宴为即将返回甘肃的朱绣一行饯行，并表明“余亲英非出本心”[144]。十三世达赖喇嘛允许朱绣等在拉萨访问近5个月，此举让贝尔和英印政府均感到震惊。
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贝尔已于1918年3月退休，英印政府任命其驻江孜商务代办坎贝尔（W. L. Campbell）担任锡金政务官。同年4月，贝尔对外宣称，他在晚年打算专注于藏学研究。贝尔之所以退休，或许是由于访问拉萨得不到英国政府的批准，他已经放弃了访问拉萨的想法。十三世达赖喇嘛也因为修行，从1917年2月起闭关，直到1919年10月才再次露面。贝尔尽管已经“退休”，但他仍然居住在印藏边境的大吉岭，并密切关注着西藏政局的发展。[145]对于朱绣等访问拉萨的原因，贝尔认为是“西藏政府以所储军火，今已告罄，觉不能长与中国政府相持，且觉英未能践言充分援助”，并批评英国政府“阻止西藏在印度购买军火，是为破坏其信誉，是为摧残西藏难得之自由，是为危害印度北部之安全”。[146]
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直到1920年初，英国政府才获知甘肃督军张广建派代表访问拉萨的情报，但英印政府总督切尔姆斯福特（Chelmsford）并没有足够重视，认为朱绣等人访问拉萨只是为了拖延川边休战。台克满“在英国人有必要进入拉萨问题上同贝尔的观点非常一致”。他于1919年成为英国驻北京公使馆西藏事务主要顾问，由于他的影响，使得北京公使馆反对英国人出现在拉萨的态度得以软化。此后，英国驻华一等参赞蓝普森（Sir M.Lampson）和外交官路易斯·金（Louis King）均致电外交部和驻华公使朱迩典，建议立即派员前往拉萨。[147]
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1919年底，坎贝尔突然辞职。英印政府于1920年1月再次任命贝尔为锡金政务官。贝尔立即向英印政府提出前往拉萨访问的请求，声称“吾往拉萨……能与达赖及其政府中人私谈解释种种，并竭力挽回信用交谊”。[148]他同时向英印政府力谏，“英国派赴拉萨的代表必须有向西藏当局提供武器弹药，以抵抗中国人的权力，若无此权，‘英国官员北上拉萨是毫无意义的’”。但英国外交部对向西藏提供武器依然采取模糊政策，不愿表态。贝尔为此请求印度政府先搁置提供军火问题，而务必在“达赖喇嘛改变主意、收回邀请之前赶赴拉萨”，因为“拉萨存在着一个不可否认的中藏直接谈判的倾向；印度政府应尽全力阻止之”。[149]与此同时，贝尔于1920年夏前往亚东、江孜一带进行年度视察，10月15日，英印政府命令他前往拉萨。但英印政府明确指示贝尔，“他无权承诺提供西藏武器弹药”。[150]所以，贝尔赴拉萨的使命中，并无向西藏提供军火的权限，“吾奉印度政府电令，领使节至拉萨，为英政府诚恳问候达赖，说明现在政治状况”[151]。
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贝尔最终实现了他长久以来的抱负和野心，即以英国政府官员的身份前往拉萨访问。贝尔于11月1日由亚东动身，11月17日抵达拉萨。一名藏官率领江孜卫队护送他前往，在其到达拉萨的最后几里地，受到拉萨尼泊尔人、不丹人和拉达克人的欢迎，同样也得到西藏当局的欢迎。“终于到达拉萨了”，贝尔成为达赖喇嘛邀请来的第一位欧洲人。[152]但这显然违反了中英间关于禁止英国政府官员前往拉萨的规定。
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英国学者麦凯（Alex McKay）指出：“贝尔使团1920～1921年在拉萨的活动，成为英国人在西藏活动进程中的一个重要转折点，即标志着西藏的首府已对英印政府官员有效开放。此后，每年至少可以有一名英印政府官员访问拉萨。贝尔使团最终为英国在拉萨派驻永久代表铺平了道路，实现了隐藏在寇松（Curzon）西藏政策背后的最初政治图谋。”[153]可见，贝尔访问拉萨所显示的首先是政治上的意义，其次，在军事、经济、文化上包含了更多的内容。
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扩编藏军是贝尔提出的首要建议。他向达赖提议，“西藏军队仅五千人，殊不足用”，可予“财政准备充裕时，当逐渐增至一万五千（人）左右”。并指出，“此为最低数额，不如此不足以平内乱而御外侮”。他还答应西藏地方政府：（1）每年自印度输入少许特别规定之各种必需军用品；（2）于有限范围内，助之训练军队，备办军需；（3）帮助西藏勘探并开采矿产；（4）在西藏开设一所英国学校，教育西藏贵族子弟。条件是“西藏政府必将照数付款”。[154]
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贝尔在向达赖喇嘛建议时，“辄声明完全为吾私人意见，绝非吾政府之指示”[155]。这种说法显然是一个谎言，只是为了混淆公众视听。麦凯指出：“接受来自英印政府一位官员‘忠告’的人们清楚地了解，如果他们想要得到英国的支持，就必须按照这个‘忠告’去做。”[156]正如贝尔所承认的，结果是他不需要干预西藏内部的行政管理事务，因为达赖“已经接受了我向他提出的所有建议，并开始付诸实行”。[157]
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扩建藏军政策得到首席噶伦雪康、噶伦兼藏军总司令擦绒等的支持。由于了解拉萨政教各界对扩编藏军的反对，雪康在贝尔初到拉萨时就警告他：“汝莫若直接与达赖喇嘛处决汝之事务，勿与大公会交涉，即不与吾交涉亦可。否则，各界人民皆知彼等所不当知之秘密，必足贾祸也。”[158]但十三世达赖喇嘛向噶厦和西藏官员大会提出了扩军建议。
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