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南京国民政府时期，为加强对西藏的治理，建设和发展西藏，早在1935年，就提出了发展西藏交通，建设青藏和康藏公路的计划。但因抗日战争的爆发，国民政府无暇顾及边疆，这一计划遂被搁置。
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1940年，随着二战的全面爆发，海上交通被封锁，滇缅公路成为南京国民政府获取国际援华物资的唯一国际通道。日本政府为了达到封锁中国的目的，一面成立滇缅公路封锁委员会，不定时地对滇缅公路上的桥梁实施轰炸；一面向英国政府发出通告，要求其立即封锁滇缅公路，否则将对英宣战；同时，还积极筹备侵占缅甸，以图直接占领滇缅公路，这使得滇缅公路面临巨大的威胁。同年7月12日，英国政府在日本的压力下决定封锁滇缅公路，禁止各种军用物资经缅甸运往中国。这样，为避免外援被切断，以蒋介石为首的南京国民政府，在积极与英国政府磋商解除对滇缅公路封锁的同时，决定修筑中印公路，作为新的国际交通干线。
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同年12月，国民政府交通部开始拟定中印公路勘测方案。1941年初，交通部向国民政府提交了中印公路计划书。1941年4月，国民政府军事委员会根据勘测方案和计划书，最后制定了路线计划书。中印公路从西昌出发，经盐源、永宁、中甸，在叶枝分路，北线又名日玛线，经德钦、盐井、科麦、察隅（日玛）到达印度的萨地亚；南线经贡山、葡萄到达萨地亚。因南线地理条件过于复杂，国民政府更倾向于北线。
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为了顺利进行公路的勘测和修筑，南京国民政府积极寻求英国和美国的支持。1940年10月，英国驻华公使就中印公路的修筑问题说，“我们不应该让过时的政治观念成为前进道路上的障碍”。[30]1941年4月，英国驻美国公使哈利福克斯向宋子文表示，阻止中印公路的修筑将不利于英美关系，英国将支持中国修筑一条不被敌人截断的国际交通路线。英国政府同时也表示，因中印公路穿过西藏，勘测和修筑均应事先征得西藏地方政府的同意。美国政府总统罗斯福对中国修筑中印公路也表示支持，并于1941年4月，向中国政府提供了一批包括公路修建设备在内的援助物资。
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1941年4月，国民政府成立以叙昆铁路工程局副局长袁梦鸿为首的中印公路勘测队，5月开始实施勘测。同时，蒙藏委员会驻藏办事处处长孔庆宗致电噶厦，详细说明中印公路路线和修筑缘由，请噶厦给予勘测队便利和保护。电文如下。
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奉行政院院长蒋令，中央现已与英国商妥修筑康印公路。路线自西昌起，经盐源、永宁、中甸、德钦、盐井、察隅入印度，与阿萨密省铁道终点之塞的亚站相接。已派定袁梦鸿君为勘测队队长，率队前往测勘，已出发在途。仰速通知藏方饬属保护，予以便利。等因。奉此，查袁君等不久即到盐井、察隅各地，希速专差令知盐井、察隅一带地方藏官、头人等，切实保护，予以便利，并随时协助为荷。[31]
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十日后，蒙藏委员会委员长吴忠信又致电噶厦：中央为抗战期间便利国际运输起见，拟修筑中印公路，已得英国政府之赞同，自西昌起，经中甸、盐井、察隅至萨地亚，与印度之阿密省省道相接。勘测队刻已出发，其经过察隅等地时，希饬属妥为保护，并在该队工作上予以一切便利为盼。[32]
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为了确保西藏地方政府同意修筑中印公路，7月18日，交通部部长张嘉璈又召集外交部次长和蒙藏委员会代表召开专题会议，讨论如何疏通与西藏地方政府关系的问题。会议最后决定，在中印公路修筑期间和修筑完成后，给予西藏财政补助，并接受西藏地方派员参加中印公路的修筑和建成后的管理工作。尽管如此，在中央政府勘测队开始进行勘测的时候，英国政府以民国中央政府单独进行陆测为由，从中破坏，西藏地方政府也开始在以达扎为首的亲英分子的带领和英国政府的支持下，对中印公路的勘测制造种种阻碍，以反对中印公路的修筑。同年9月，“中印公路勘测队队长袁梦鸿等，在帕郴、门工、掘罗瓦、察隅等地，被藏官拆桥毁路，并调兵遮梗”。[33]该月，孔庆宗给蒙藏委员会的电文中，清晰地说明了西藏地方反对的原因：“今日噶厦约职面告官员大会已决议，绝对不赞成测量队入境。又探知此案中变，因英官饶伊巴多曾对噶厦云：中英原商共同派员航空测量，现中国单独派员由陆地来测，英未参加，西藏允否及其利害，应请自决。惟对抵境测量人员，可和平劝回，不必打杀等语。西藏遂趁机反对”。[34]
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在西藏地方对勘测队进行“拆桥毁路，调兵梗阻”之后，孔庆宗在致噶厦的电函中，严厉质问西藏地方政府，既已妥善接洽，为何出尔反尔，阻拦勘测队，并要求其迅速回电答复。9月25日，噶厦复电孔庆宗，内称：“今接昌都报告，所谓（公路）测量队者，主仆13人，军士20人，筑路器具百箱，已进藏境夺甲朗等语。兹除测勘队外，另加兵士及筑路用具之类，只好提向官员大会讨论，以藏境历来出现之测量人员，是全体僧俗之所不愿者，且此事无论如何演变，确具警扰性质，是以探测人员绝对不能使入藏境”。[35]当日，国民政府再次召开会议，并邀请西藏驻京办事处代处长仑珠参会。会议根据孔庆宗的电报和噶厦的电报，认为西藏地方拒绝勘测队入藏境，乃英国人从中破坏所致。因此，为保障中印公路勘测的顺利进行，中央政府应给予西藏若干利益，并在甘孜、巴安等地做好军事部署。至于英国方面，则由外交部出面交涉，以减少其对筑路的干涉；同时决定，由驻藏办事处继续与西藏地方政府交涉，晓以大义，以达最终说服其顾全大局，协助修筑中印公路之目的。
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10月15日，孔庆宗根据会议精神和西藏地方政府的复电，回复噶厦一函，就其所提情况进行解释，并于此函，请西藏地方政府勿再阻拦勘测事宜。“嗣以勘测人员到达甲朗，误认测勘人员所携测量仪器为修路机件，遂拆桥拒绝，加以梗阻。查测勘人员所携行李，确是测路仪器，并非修路机件。……请藏方践诺前言，弗加阻难（拦）”。[36]但西藏地方政府并没有接受这种善意的劝告，使得蒋介石十分愤怒，指示说“中央派员勘测中印公路一事，如藏方再不允许，我可派队护送测量，不必待其允准也”，蒙藏委员会收悉后，立即电令驻藏办事处处长孔庆宗，命其“转告噶厦善体中央善意，勿存疑忌为要”。[37]11月17日，孔庆宗将此则电文转知噶厦。对此，西藏地方政府表示难以从命，还威胁道，如果中央政府强行派军队护送勘测队，西藏地方与中央政府的关系将就此恶化。
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11月19日，袁梦鸿勘测队进入中甸勘测时，再次受到了藏方的阻拦，勘测工作根本无法进行，中印公路北线的勘测计划也就此被迫终止。此后，中央政府曾考虑选择南线，并进行了勘测，但因南线地形复杂，人烟稀少，修筑难度过大，最终未能实施。
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1942年，太平洋战争爆发，美国参战。罗斯福表示，为确保亚洲局势，必须开辟一条边远路线。南京国民政府此时也再次表示，必须修筑中印公路：“中印公路势在必修，希电催洛桑扎喜转电藏方，速即照办为要。等因。除切代罗代表外，仰转达噶厦遵照，迅复勿延，并先电复为要”。[38]这时，英国政府也突然改变态度，支持修筑中印公路，并开始维护滇缅公路的畅通。同年2月，蒋介石访问印度，再次策划修筑中印公路。3月，英国驻锡金的政治专员诺布顿珠奉命前往拉萨，劝说西藏地方政府同意修筑中印公路，“如果西藏在英国和中国最需要帮助的时候自愿伸出援助之手，那么西藏就能够很好地保住她自己将来的利益”。[39]然而，西藏地方政府态度游离，既想向英国政府表示友好，又害怕公路的修筑不利于其将来在中央与西藏地方关系中现有地位的维持，但又不敢明确拒绝。因而，提出要将此事交予官员大会讨论，而官员大会讨论的结果则是“神意反对测修”。这样，西藏地方再次拒绝了途经西藏的中印公路的修筑。
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在中印公路的修筑问题上，西藏地方政府起初在英国的支持下，阻拦勘测队，拒绝勘测；后来又以官员大会为借口，再次拒绝勘测和修筑经过西藏境内的中印公路，这充分反映了以达扎为首的西藏地方政府对中央政府的敌视和企图依靠英国反对中央政府的险恶用心。
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三 “外交局”的成立与孔庆宗的抗争
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1942年7月6日，西藏地方政府在拉萨设立“外交局”，作为办理其他国家事务的新设机构。当日，驻藏办事处派员前往噶厦催办物资运输等问题，被告知“藏政府本日已成立外交局，即将通知办事处，前此各案已交该局办理，自本日起一切时间请处长（指孔庆宗——笔者注）向该局接洽，勿直接与噶厦提说”。[40]7月7日，西藏地方政府正式致函蒙藏委员会驻藏办事处，称“西藏公共会议”已经“呈请摄政新设藏政府对中国及他国办理外务人员之机关，已经照准，并任札萨索康及贡觉仲尼大喇嘛二员主管其事，其他办事职员亦经派定，经于藏历五月二十三日（公历7月6日）正式成立机关，今后汉藏间，事无巨细，请径向该机关洽办”。[41]同时，噶厦也分别通知了英国、尼泊尔等国驻拉萨的代表，宣布西藏“外交局”正式成立。
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外交局是一个国家办理国家与国家之间的外交事宜的交涉机构。西藏地方政府公开致函中央政府驻藏办事处和其他国家驻拉萨代表，宣布成立“外交局”，负责处理西藏地方与中央政府、英国等其他国家的对外事宜，实际上否认了“西藏是中国固有领土”这一事实，是视西藏为独立国家，视中国为外国的分裂祖国、谋取独立的行径。
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7月6日，驻藏办事处处长孔庆宗得到西藏地方创设“外交局”的消息后，予以高度重视，当即向吴忠信报告此事，分析其性质、危害，并提出应对办法：“今噶厦告职须向该局洽办一切事件，是视中央为外国，示西藏为独立国。如我予以承认，则前此国际条约所订西藏为中国领土之文，无形失消，而西藏与外国所订明密各约未为中央所承认者无形有效。事关重大，中央似宜明电噶厦不承认该局，中央驻藏官员仍须照旧与噶厦接洽一切事件，一面速定以实力解决藏事之大计”。[42]7月7日，西藏地方政府正式致函驻藏办事处后，孔庆宗又再次电请蒙藏委员会，迅速决定应对方针：“惟藏人自反抗中印公路自认为成功以来，日益轻视中央，今更设立外务局，对中外表示其独立自主。事关我国对藏之领土主权，敬祈速决方针，指示应付方针为祷”。[43]
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吴忠信获悉后，于7月11日将此情电告南京国民政府行政院，分析其中利害，指出“我若允办，无异默认其独立，否则一应商洽事项，势必全盘停顿”，[44]请示行政院尽快拟定应对方针。同日，孔庆宗派办事处职员张旺前往噶厦，试图告知关于“外交局”一事在未奉中央指令前，重大事项仍继续与噶厦交涉，但噶厦却拒绝张旺进入，要求其与外交局接洽。孔庆宗将此事电告吴忠信，并指出：“现噶厦将事实要案悉归外交局，强我屈就，自动放弃对藏固有主权，而间接承认其独立，否则一切要案无从解决。设计险毒，较拒修公路尤甚。中央似应坚决反对，打消该外交局以站地步”。[45]
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但是，随着1941年太平洋战争的爆发和抗日战争相持阶段的到来，重庆国民政府已无暇顾及边疆之事。对于西藏地方政府这种分裂祖国、谋求独立的行为，既坚决不予认可，却也无力强烈回应和反击，唯有消极反对。7月30日，蒙藏委员会召开院务会议，讨论西藏地方擅设外交局事宜，议定应对方法两条，于31日上报行政院核夺。8月1日，行政院电复蒙藏委员会，对其议定应付方案除第二款增加“噶厦或”三字外，其他均予通过。此两项应付方案为：
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（一）由蒙藏委员会径电西藏当局，告以藏方为处理地方涉外事务而有设置机构之必要，则应注意遵守下列两事。
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（甲）有关国家利益问题即政治问题必须秉承中央意旨处理。
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（乙）中央与西藏间一切往还接洽方式，仍应照旧，不得经由上述外务机构。
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（二）中央与西藏一切接洽，如藏方坚持须经由上述外务机构承办，即令蒙藏委员会驻藏办事处暂停对藏一切接洽，该处孔处长仍留藏办理情报事务。所有中央与西藏间一切接洽，改由蒙藏委员会与噶厦或西藏驻渝代表办理。[46]
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